Legge 150 del 2000: cosa prevede la prima (e a tutt’oggi unica) legge quadro sulla comunicazione pubblica

Questo approfondimento è stato realizzato da FPA nell’ambito del progetto di formazione avviato con Funzione Pubblica Cgil e rivolto in particolare a chi vuole partecipare alla nuova grande stagione di concorsi nella PA. Sulla piattaforma concorsipubblici.fpcgil.it, online dal 26 novembre scorso, sono disponibili video lezioni, guide e moduli sui saperi di base, le conoscenze necessarie e trasversali adatte ai programmi di tutti i concorsi pubblici. Qui il focus sulla comunicazione pubblica, in cui rientra questo approfondimento, e i relativi video, a cura di Michela Stentella (Responsabile Redazione FPA).

La normativa sulla comunicazione pubblica: la Legge 150/2000

La Legge 150 del 2000 sulla “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni” rappresenta, ad oggi, il caposaldo normativo della comunicazione pubblica. Si tratta infatti della prima, e per ora unica, legge quadro sulla comunicazione pubblica. Con essa la comunicazione pubblica si istituzionalizza, ottiene dunque un riconoscimento esplicito e una legittimità dall’apparato normativo italiano, mentre al contempo viene distinta dalle altre attività amministrative. Vengono definiti gli strumenti e i soggetti della comunicazione pubblica, inoltre la legge presenta la Comunicazione, o meglio l’Informazione, come una risorsa indispensabile e uno degli elementi principali dell’attività di una Pubblica Amministrazione.

Come precisato all’articolo 1 della Legge l’orizzonte di riferimento per le attività di informazione e comunicazione istituzionale è la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa. Facendo esplicito riferimento a questi concetti, la legge si ispira quindi agli stessi principi espressi nella riforma della PA, che si riverberano nelle attività di comunicazione e di informazione istituzionale.

A tale proposito l’art. 1 è il manifesto dell’intero impianto legislativo. È infatti espresso chiaramente come:

Le disposizioni della presente legge, in attuazione dei principi che regolano la trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa, disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni pubbliche

Differenze tra informazione e comunicazione nella PA

Sempre all’interno dell’articolo 1 della L.150/2000, precisamente al comma 4, vengono esplicitamente distinte le attività di informazione e le attività di comunicazione realizzate dalle amministrazioni pubbliche.

L’attività di informazione

È destinata ai mezzi di comunicazione di massa e si realizza attraverso la stampa, i canali audiovisivi e gli strumenti telematici a disposizione. Ha il compito di consentire una diffusione omogenea e coerente dell’immagine dell’Ente. Quest’ultima viene continuamente costruita e rinnovata attraverso la narrazione e la divulgazione: della propria attività, dei servizi offerti, delle policy, delle normative e della cultura di riferimento della PA.

L’attività di comunicazione

Questa si divide a sua volta in: comunicazione esterna e comunicazione interna.

La comunicazione esterna si rivolge: ai cittadini, alle altre amministrazioni, agli altri enti, alle imprese e alle associazioni. È attraverso la comunicazione esterna, dunque, che si contribuisce a costruire la percezione della qualità del servizio, inoltre essa costituisce un canale permanente di ascolto e di verifica di qual è livello di soddisfazione del cliente/utente. Questo aspetto risulta particolarmente rilevante in quanto, in questo modo, l’organizzazione ha la possibilità di adeguare di volta in volta il servizio offerto alle indicazioni ricevute dagli utenti.

La comunicazione interna, invece, è complementare e funzionale alla comunicazione esterna, ma è rivolta al pubblico appartenente all’organizzazione di riferimento (come dipendenti e collaboratori).

Finalità delle attività di comunicazione e informazione

Sempre all’interno dell’articolo 1 della L. 150/2000, in particolare al comma 5, vengono individuate le seguenti finalità per le attività di comunicazione e informazione delle amministrazioni:

• favorire la conoscenza delle leggi al fine di facilitarne l’applicazione;
• favorire l’accesso ai servizi pubblici promuovendone la conoscenza;
• favorire processi interni di semplificazione delle procedure;
• favorire la conoscenza dell’avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi;
• favorire processi interni di modernizzazione degli apparati;
• sensibilizzare su temi di interesse pubblico e sociale;
• illustrare le attività e il funzionamento delle istituzioni;
• promuovere l’immagine delle amministrazioni e dell’Italia in Europa e nel mondo, dando visibilità a eventi di importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale.

Viene così chiarito il ruolo delle attività di comunicazione e di informazione e viene evidenziata la loro importanza per il funzionamento delle stesse amministrazioni pubbliche nel rapporto con i soggetti interni ed esterni.

Le strutture e le figure professionali introdotte

All’interno della legge 150 del 2000 vengono dunque specificate le figure professionali coinvolte nelle attività di comunicazione e informazione: l’Ufficio per le Relazioni con il Pubblico (URP), l’Ufficio stampa e il Portavoce (figura di nuova introduzione). La legge assegna, ad ognuna di queste figure, precise responsabilità, definendo così un netto passaggio da una fase artigianale a una fase professionale della comunicazione pubblica.

L’Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP)

L’ URP, definito nell’Art. 8, si occupa delle attività di comunicazione rivolte ai cittadini (singoli e associati), alle imprese e gli altri enti. È compito di questo ufficio garantire i diritti di informazione, di accesso e di partecipazione, ma anche agevolare l’utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini e verificare la qualità dei servizi, compreso il gradimento da parte degli utenti. Infine, questa figura deve garantire la reciproca informazione e il coordinamento tra sé e gli altri uffici dell’ente, ma anche con gli Urp di altre amministrazioni. L’Urp quindi si rivela essere particolarmente importante in quanto esso svolge sia funzioni di comunicazione esterna, sia di comunicazione interna.

All’art. 6 della Legge, inoltre, si precisa che le attività di comunicazione sono svolte anche da analoghe strutture (come gli sportelli per il cittadino, gli sportelli unici della pubblica amministrazione, gli sportelli polifunzionali e gli sportelli per le imprese), che collaborano all’attività dell’URP.

L’Ufficio stampa

Questo organo, definito nell’Art. 9, si occupa invece delle attività di informazione. Al contrario dell’URP è un organo facoltativo e le Amministrazioni Pubbliche non sono tenute a dotarsene. La legge, inoltre, riconosce alle amministrazioni la possibilità di dotarsi di un ufficio stampa in forma associata, così da ridurre costi e complessità.

L’Ufficio stampa è diretto da un capo ufficio stampa ed è formato da addetti stampa iscritti all’albo nazionale dei giornalisti (professionisti o pubblicisti). L’ufficio stampa, sulla base delle direttive impartite dall’organo di vertice dell’amministrazione, cura i collegamenti con gli altri organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell’amministrazione.

Il Portavoce

La figura del portavoce, individuata nell’Art. 7, è anch’essa facoltativa e può essere anche esterna all’amministrazione. Si occupa delle attività di informazione, ma a differenza dell’ufficio stampa, è un collaboratore diretto dell’organo di vertice dell’amministrazione, di cui segue i rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di stampa. Va specificato inoltre che per ricoprire il ruolo di portavoce non è previsto alcun percorso di formazione, né specifici requisiti professionali.

Bisogna, inoltre, evidenziare il fatto che la Legge precisa come sia il portavoce, sia il personale dell’ufficio stampa, non possono esercitare attività nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche per tutta la durata dell’incarico.

Comunicazione istituzionale e comunicazione politica

Potremmo affermare che la Legge 150, introducendo la nuova figura del portavoce, distingue la comunicazione istituzionale (svolta dall’ufficio stampa) dalla comunicazione politica (svolta appunto dal portavoce). Quest’ultimo ha una relazione fiduciaria con il vertice dell’ente e comunica agli organi di informazione scelte, orientamenti e strategie degli amministratori. L’ufficio stampa, invece, acquisisce una nuova autonomia, in quanto risulta al servizio dell’amministrazione e non degli amministratori, mentre il portavoce fa riferimento diretto al vertice degli Enti.

Forme, strumenti e prodotti per la comunicazione

I mezzi e gli strumenti da utilizzare, per le attività di informazione e comunicazione, sono indicati all’articolo 2 della Legge 150/2000. La Legge, oltre a citare i programmi di comunicazione istituzionale non pubblicitaria, fa riferimento anche a forme differenti di comunicazione, tra i quali:

• pubblicità;
• distribuzioni o vendite promozionali;
• affissioni;
• manifestazioni, partecipazione a fiere e congressi;
• strumenti grafico-editoriali;
• strutture informatiche;
• sportelli e reti civiche;
• iniziative di comunicazione integrata e sistemi telematici multimediali.

Da evidenziare quest’ultimo passaggio, che cita l’integrazione delle diverse attività di comunicazione e l’utilizzo degli strumenti online nella comunicazione istituzionale, sempre più rilevanti in un ecosistema della comunicazione che muta rapidamente verso approcci cross-mediali e multi-attore.

Conclusioni: aspetti fondamentali, limiti e sviluppi

Per concludere, è ora utile riassumere i punti principali della Legge 150 del 2000 ed evidenziarne i limiti che sono stati rilevati nel tempo, così come è utile osservare la proposta di rinnovamento presentata negli ultimi mesi.

La Legge 150 si identifica come un caposaldo per la comunicazione pubblica, in quanto:

• fissa i confini normativi della comunicazione pubblica, che viene individuata nelle attività d’informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni;
• riconosce la comunicazione come elemento qualificante del nuovo sistema di relazioni tra amministrazioni e cittadini;
• distingue e riconosce il ruolo degli uffici stampa edegli URP;
• introduce la nuova figura del portavoce;
• riconosce un rapporto inscindibile tra la comunicazione interna e quella esterna;
• valorizza le diverse professioni e le competenze necessarie per gestire attività, strumenti e funzioni;
• assegna un ruolo centrale alla formazione del personale addetto alla comunicazione pubblica.

La Legge non prevede sanzioni per le istituzioni inadempienti e questo è stato spesso indicato come un punto critico, che ha portato alla mancata applicazione della normativa da parte di molte amministrazioni. Nel 2002 e nel 2003 il Dipartimento della Funzione Pubblica ha realizzato due Monitoraggi nazionali sullo stato di attuazione della legge 150/2000, che denotavano chiaramente come la Legge non fosse ancora pienamente recepita dagli enti pubblici, anzi fosse spesso ancora sconosciuta. Si notava infatti come “su 895 enti pubblici intervistati, solo il 23,2% (nel 2002 il 35,5%) dimostra di aver già recepito la legge; il 13,1%, (nel 2002 il 14,1%) ancora non la riconosce; mentre il 62,2% concentrato nel nord Italia ha recepito la legge solo in parte (nel 2002 il 47,7%).”

Il Tavolo di lavoro per la riforma della comunicazione degli enti

È in un panorama di applicazione parziale della normativa, e di mutamento dell’ecosistema comunicativo, che si inserisce quindi la volontà di disegnare una nuova legge per la comunicazione pubblica (la “legge 151”, che riformerà la 150/2000), con l’obiettivo di riorganizzare profondamente e rilanciare la comunicazione pubblica italiana, rivedendo anche i profili e le funzioni, riconoscendo nuove professionalità (legate al mondo della comunicazione online) e rivedendo i percorsi contributivi e contrattuali. Ci si chiede, tuttavia, se il percorso della comunicazione pubblica debba procedere verso un rinnovamento radicale, con la definizione di una nuova legge quadro, oppure concentrarsi sull’applicazione diffusa della Legge 150 del 2000, ancora spesso disattesa.

Il 9 gennaio 2020 si è insediato presso la Funzione pubblica un Tavolo di lavoro, voluto dal ministro per la PA Fabiana Dadone, che dovrà occuparsi di una riforma complessiva della normativa e della contrattualistica relative alla comunicazione delle pubbliche amministrazioni e fornire al contempo indirizzi per una Social media policy nazionale. Ancora una volta è stato sottolineato il collegamento inscindibile tra comunicazione pubblica e trasparenza. L’iniziativa si inserisce, infatti, nel più ampio quadro della partecipazione italiana all’Open Government Partnership (OGP), volta a promuovere, negli oltre 70 stati aderenti, l’apertura del governo e dell’amministrazione, attraverso l’uso dei dati aperti, la trasparenza, la partecipazione dei cittadini, l’accountability degli amministratori, l’uso dei servizi digitali e le competenze digitali nelle amministrazioni e tra i decisori pubblici. Il Tavolo è composto dal DIE, Formez PA, Ordine dei giornalisti, Fnsi, Ferpi, le università, PaSocial, Agcom, Gus e Aicpi.

“Le amministrazioni non potranno trasformarsi davvero in una casa di vetro se non si rilancia e si riconosce il lavoro dei professionisti e delle nuove figure della comunicazione pubblica – ha sottolineato il Ministro Dadone – La rivoluzione tecnologica, internet, i social media, le piattaforme di messaggistica: si tratta di strumenti che rendono centrale la partecipazione del cittadino, tema chiave del mio mandato, e che impongono una riforma profonda della legge su informazione e comunicazione della PA, vecchia addirittura di 20 anni”.