Politica di Coesione: l’Accordo di Partenariato alla prova delle nuove regole

I regolamenti sulla politica di coesione 2021-2027 entrati in vigore a luglio scorso presentano alcuni profili di marcata discontinuità rispetto alle passate programmazioni. Si tratta di innovazioni più circoscritte rispetto alla riforma introdotta nel periodo 14-20 nel solco del rapporto Barca. Ma diversamente da questa vanno a incidere su aspetti fondamentali, e fondativi, della moderna politica di coesione quali la modalità di gestione concorrente, il vincolo territoriale dei fondi, l’approccio place-based. Le nuove norme in questione offrono agli Stati membri la possibilità, del tutto inedita, di derogare in parte a questi principi. La ratio è quella di garantire più flessibilità e semplificazione. Ma è evidente che ciò comporta il rischio di imboccare una strada che, sul medio termine, minaccia di rimettere in questione il senso stesso delle politiche di coesione.

Un metro specifico per valutare l’Accordo di Partenariato italiano, la cui negoziazione è in dirittura di arrivo, è dunque quello di verificare se e in che misura il nostro Governo ha deciso di utilizzare queste nuove regole. Vediamole in dettaglio.

Innanzitutto, l’articolo 111 delle nuove disposizioni comuni (Regolamento UE 1060/2021) prevede la possibilità di spostare risorse tra le tre categorie di regioni: fino al 5% (o 10%) da una categoria di svilppo più alta ad una più bassa e senza limiti percentuali da una più bassa a una più alta. Questa norma va concretamente a minare il principio di destinazione territoriale che è un caposaldo della politica di coesione, rafforzando i margini decisionali dei governi nazionali in relazione alla distribuzione interna dei fondi. Le assegnazioni per categoria stabilite a monte dalla Commissione, principalmente in proporzione al PIL pro-capite di ciascuna regione, possono essere pertanto rimodulate dallo Stato membro. Questa prerogativa è di fatto inedita visto che, in precedenza, era autorizzata una flessibilità tra categorie dell’1%. Tuttavia essa era stata già introdotta in via eccezionale e con un preciso limite temporale nell’ambito delle misure straordinarie per fare fronte alla crisi Covid (CRII e CRII+). L’aspetto positivo è che, come si evince dall’ultima bozza di Accordo di Partenariato, il Governo avrebbe deciso di non farvi ricorso.

L’articolo 26, per sua parte, contempla la possibilità di trasferire verso programmi Ue a gestione diretta (ovverosia gestiti dalla Commissione Europea come, ad esempio, Horizon Europe) fino al 5% della quota iniziale di fondi assegnata al paese. A prescindere da qualsiasi valutazione di merito sulla complessa applicazione di questa norma, qui rileva segnalare che essa configura una inedita deroga al metodo di gestione concorrente (in cui Stati membri e autorità regionali e locali sono attori centrali) a favore di una governance più centralizzata. Un analogo discorso va fatto per la possibilità di spostare fino al 2-3% delle risorse verso il programma InvestEU (articolo 14). Fortunatamente la bozza di Accordo di Partenariato italiano non contiene alcuna indicazione in questo senso.

Un’ultima norma che vale la pena segnalare concerne il Fondo Europea di Sviluppo Regionale. L’articolo 4 del regolamento specifico del fondo (1058/2021) lascia allo Stato membro la libertà di decidere se applicare a livello nazionale o regionale il principio di concentrazione tematica, in base al quale sono fissate soglie minime, diverse a seconda del livello di sviluppo, per la destinazione dei fondi verso specifiche priorità. Le pronunciate differenze socio-economiche tra regioni esistenti in molti paesi, a cominciare dall’Italia, giustificano un approccio fortemente territoriale nell’applicare questo principio. La concentrazione tematica a livello nazionale imporrebbe al contrario scelte d’investimento uniformi su tutti i programmi a fronte di esigenze territoriali molto diverse. Anche in questo caso l’Italia avrebbe deciso di non esercitare questa opzione mantenendo la concentrazione tematica a livello regionale.

In conclusione, si può dire che l’approccio “conservatore” assunto fino ad oggi nell’Accordo di Partenariato rispetto alle citate innovazioni regolamentari deve essere giudicato positivamente. In futuro, occorrerà tuttavia verificare se le condizioni spingano il governo a operare scelte di segno diverso. Esiste infatti la possibilità di operare trasferimenti tra fondi, categorie di regioni e verso programmi a gestione diretta anche in una fase successiva della programmazione. Da notare, poi, che la riallocazione di fondi verso strumenti a gestione diretta costituisce un nuovo impegno finanziario, e dunque questa opzione potrebbe essere sfruttata per scongiurare un eventuale rischio di disimpegno su specifici programmi. Una tentazione da evitare.