Per tornare sull’attuale dibattito in materia di smart working nella PA – in attesa della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del DPCM del 23 settembre scorso, del decreto ministeriale “rientro in presenza PA” e delle relative Linee Guida – pubblichiamo un articolo a firma di Alfredo Ferrante* e Morena Ragone*. Nelle prossime settimane ospiteremo volentieri ulteriori contributi e differenti posizioni sul tema

Premessa: lo stato dell’arte

Precisazione iniziale: alla data in cui chiudiamo questo articolo (11 ottobre 2021), il .d.p.c.m. del 23 settembre scorso, il cui testo è circolato nelle ultime settimane, non risulta ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale, sebbene firmato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro proponente e annunciato sul sito istituzionale del Dipartimento della Funzione Pubblica; in aggiunta, non sono ancora disponibili i testi ufficiali del decreto ministeriale “rientro in presenza PA” (che su quel d.p.c.m. si fonda) e delle relative Linee Guida, con la disciplina delle modalità organizzative per il rientro in presenza di tutti i lavoratori pubblici. In più, alla data odierna non sono ancora ufficiali le Linee Guida “sulle modalità di controllo dei green pass di tutti i dipendenti pubblici”, che hanno acquisito, il 7 ottobre u.s., il prescritto parere, favorevole, della Conferenza Unificata.

Le Pubbliche Amministrazioni interessate, quindi, a pochi giorni dalla data in cui le nuove disposizioni dovranno presumibilmente trovare applicazione (15 ottobre p.v.), non hanno ancora certezza di come organizzare efficacemente un rientro ordinato e sicuro delle lavoratrici e dei lavoratori nelle sedi di appartenenza, considerato che, dopo il perfezionamento degli atti richiamati, le diverse strutture dovranno, con ogni probabilità:

• emanare circolari e direttive specifiche, per gestire la situazione al proprio interno;
• attrezzarsi concretamente per attuarle, secondo le modalità, anche tecnologiche, ivi previste e nel rispetto della disciplina sulla tutela e riservatezza dei dati personali (quest’ultima, in particolare, cosa niente affatto scontata, di questi tempi).

Un breve sguardo a cosa accade nel settore privato

Come si intuisce dall’introduzione, ci soffermiamo sul lavoro agile nella Pubblica Amministrazione: il settore privato, infatti, consapevole che difficilmente avrebbe potuto affrontare la pandemia (e sopravviverle) senza una spinta decisa per la remotizzazione delle attività effettivamente remotizzabili, sta fornendo numerosi esempi virtuosi (da ultimo, quello di PWC), con l’affermazione di un modello “ibrido”, un mix di presenza e remoto, che sembrerebbe particolarmente efficace ai fini della produttività del lavoro, tanto che – secondo Chiara Criscuolo, ricercatrice dell’OCSE – lavoratori e dirigenti tendono ormai a ritenere ideale lavorare due o tre giorni da remoto.

Anche il settore bancario – e, in particolare, le grandi banche europee – si muove verso il modello ibrido, con giornate in presenza alternate a giornate da remoto, e, contestualmente, verso la riprogettazione degli uffici, con spazi comuni dedicati all’interazione informale.  Secondo un recente studio – come ricordato da il Sole24Ore – il lavoro agile verrà utilizzato strutturalmente da più della metà delle aziende italiane, che adotteranno questo approccio ibrido (2,6 giorni in presenza, i restanti 2,4 “a distanza”), salvaguardando l’indispensabile elemento di socialità e di interazione fra lavoratori, e interessando prevalentemente il mondo dei servizi e la manifattura (con l’unica eccezione delle filiere per le quali è indispensabile l’impiego in presenza, come, ad esempio, il settore alimentare, dei trasporti e dell’energia). 

Tra i numerosi vantaggi che il settore privato sembra aver ben individuato, il considerevole risparmio dei costi: la multinazionale canadese Stantec ha messo a disposizione un software per calcolarli e, dall’analisi dei primi risultati, come riporta il Corriere della Sera, è emersa una riduzione del 10 per cento nei consumi di carburante per auto aziendali, del 20 per cento nei consumi di acqua ed energia, del 30 per cento negli incidenti in itinere.

Ma non c’è solo l’iniziativa privata: all’estero sono gli stessi Governi a dare grande prova di reazione e, soprattutto, di azione, cercando, con modalità differenti, di regolamentare il cambiamento del lavoro in atto (esempi di remote working in Finlandia, Lussemburgo e Irlanda, che contano già rilevanti percentuali di lavoratori da remoto; in Portogallo, che ha adottato in “Libro Verde” nell’ambito del proprio semestre di Presidenza del Consiglio dell’Unione Europea appena chiusosi; in Germania e Francia – quest’ultima, la prima a regolamentare il diritto alla disconnessione con l’art. L. 2242-8 del “Code du travail”, come modificato dalla Loi n° 2016-1088 – che hanno già apposite previsioni; in Spagna e Grecia si sta lavorando in direzione analoga), mentre qui da noi ci si interroga ancora sul senso da dare all’istituto: cos’è? e poi, com’è? e, ancora, durerà?

L’attuale disciplina italiana

Di lavoro agile si tratta in numerose disposizioni:

• nel vigente art. 14 della Legge n. 124/2015, più volte rimaneggiato nel corso del 2020, il quale prevede “per le attività che possono essere svolte in modalità agile, che almeno il 15 per cento dei dipendenti possa avvalersene”;
• nell’art. 18  della Legge n. 81/2017, il quale, al comma 1, ne individua lo scopo nell’“incrementare la competitività e agevolare la conciliazione dei tempi di  vita  e  di lavoro”, sottolineandone l’essere una “modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi e senza precisi vincoli di orario o di luogo di  lavoro, con il possibile utilizzo di strumenti tecnologici per lo svolgimento dell’attività lavorativa (…)”, e, al successivo comma 3, evidenziandone l’ambito di applicazione “in quanto compatibili, anche nei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo 2001, n. 165, e  successive modificazioni (…)”;
• nell’art. 87 del decreto-legge n. 18/2020 (L. n. 27/2020), tra i primi decreti-legge introdotti all’avvio del periodo emergenziale, il quale prevede, tra l’altro, che “fino alla cessazione  dello  stato  di  emergenza  epidemiologica  da COVID-2019, ovvero fino ad una data antecedente stabilita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su  proposta  del  Ministro per la  pubblica  amministrazione,  il  lavoro  agile  è  una  delle modalità ordinarie di svolgimento della prestazione lavorativa nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (…)” – norma che, come si vede, richiama l’iter in essere. già schematizzato dalla Funzione Pubblica;
• espressamente come disciplina emergenziale, nell’art. 263 del decreto-legge n. 34/2020 (L. n. 77/2020), il quale, tra l’altro, prevede espressamente che la stessa si applichi “fino alla definizione della disciplina del lavoro agile da parte dei contratti collettivi, ove previsti, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021 (…)” e che, al comma 4-bis introduce il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (P.O.L.A.) nella citata Legge Madia.

Sembrerebbero evidenti i contrasti tra la disciplina emergenziale, ben individuata nei tempi di applicazione (fino alla definizione da parte dei contratti collettivi/non oltre il 31 dicembre), e quella “a regime” che si va configurando, di imminente applicazione, pur in assenza delle condizioni suindicate.

Alle fonti suindicate va ricondotto anche l’articolo 6 del decreto-legge n. 80/2021 (L. n. 113/2021) che, nel prevedere disposizioni per il rafforzamento  della  capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione  del P.N.R.R. introduce il nuovo  P.I.A.O. (Piano Integrato di Attività e Organizzazione) per “assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in  materia  di  diritto  di accesso”.

Questo nuovo strumento, che ha durata triennale e aggiornamento annuale, è obbligatorio per le pubbliche amministrazioni e, nel contenere la “strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali, finalizzati al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale, allo sviluppo delle conoscenze tecniche e delle competenze trasversali e manageriali e all’accrescimento culturale e dei titoli di studio  del personale correlati  all’ambito  d’impiego  e  alla  progressione  di carriera del personale” sembra inglobare il piano della performance. Insomma, un vaste programme che pare riunire, sotto un unico ombrello, gli adempimenti relativi a performance, trasparenza e lotta alla corruzione assieme a quelli previsti nel POLA che, secondo la previsione della disciplina emergenziale, dovevano essere agganciati al Piano della Performance.

L’auspicio è, naturalmente, che il sistema immaginato non si riduca ad una mera calendarizzazione di adempimenti, ma possa essere vissuto come opportunità e stimolo al cambiamento: la condizione indispensabile è, evidentemente, un forte impegno della politica di vertice e delle figure amministrative apicali, nonché la loro capacità di trasmettere all’interno delle strutture il senso della sfida.

Cosa succede concretamente nella PA italiana

La Pubblica Amministrazione, in particolare, è investita in pieno da una ondata che è stata definita “reazionaria”, e che affonda le sue radici non solo nella atavica autocommiserazione che spesso caratterizza il dibattito pubblico nel/sul nostro Paese, ma, anche, in una cattiva gestione della cosa pubblica, che non nasce con il lavoro agile o a causa di esso: al netto dei tanti problemi di carattere sistemico che affliggono le nostre Pubbliche Amministrazioni, non passa giorno che non si additi il funzionario o il dirigente pubblico di turno come malversatore, corrotto o scansafatiche (tendenza esplosa nel corso della fase più dura della pandemia), alimentando una distorta visione para-fordista delle Pubbliche Amministrazioni che non lascia spazio al riconoscimento della mole di attività aggiuntive (escludendo i settori direttamente interessati dall’emergenza, basti pensare ad aiuti, bonus, nuovi avvisi, procedure ad hoc, digitalizzazione forzata) che hanno letteralmente e forzosamente investito il settore pubblico negli ultimi 20 mesi.

Lavoro agile o solo telelavoro?

Occorre, purtroppo, rilevare che una delle maggiori difficoltà nella disamina del tema è il continuare a pensare al lavoro agile sempre e solo in ottica emergenziale, come strumento di risposta alla pandemia per consentire il lavoro da remoto, ingabbiando il dibattito nella distinzione manichea tra il “tutti a casa” – inteso come applicazione pratica di un telelavoro forzato, tutt’altro che “smart” – avverso il “tutti in ufficio” – proposto quale leva per affrontare le sfide del momento, soprattutto nell’ottica dell’implementazione delle riforme previste nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (P.N.R.R.).

Una simile fallacia distorce il ragionamento, costringendo ad una continua ed improduttiva contrapposizione tra opposte fazioni, quasi fideistica, che blocca il dibattito pubblico. Le notizie che circolano sulla prossima normalizzazione dell’istituto non aiutano a fare ordine sul punto, e sulla fondamentale distinzione tra questo para-telelavoro e il vero lavoro agile (che presuppone “una diversa gestione del tempo e conseguentemente dei processi organizzativi”): basti guardare all’ipotesi di disciplina di lavoro agile a regime, disciplinato nella bozza di contratto elaborato dall’ARAN che è stata fatta circolare (che dovrebbe essere, secondo la disciplina in vigore, l’unica possibile modalità per trovare l’equilibrio una volta cessata l’emergenza, stante il richiamo alla contrattazione collettiva espressamente inserito anche nell’art. 263 del decreto-legge n. 34/2020, già richiamato), che è stato da alcuni definito un “telelavoro 2.0”: pur nello sforzo di dare fondamenta e struttura alle nuove previsioni in materia, la bozza pare mettere strumenti e strumentazione tecnologica al servizio di un lavoro “vecchio”, fisso nel luogo e negli orari (con l’ipotesi di tre fasce che rischierebbero, se approvate in tale forma, non solo di snaturarne il senso, ma anche di estendere la durata stessa della prestazione lavorativa), e che non sembra mettere compiutamente in campo quegli elementi di necessaria flessibilità che una applicazione matura dell’istituto richiederebbe, mirando a coniugare la trasformazione delle modalità organizzative con l’autonomia e la responsabilizzazione dei lavoratori.

I nodi principali da affrontare e sciogliere

Organizzazione vs. diritti

Il lavoro agile, in primo luogo, si muove sul delicato crinale che separa la dimensione della strategia organizzativa da quella del diritto dei lavoratori: dal nostro punto di vista, il lavoro agile non può che afferire alla sfera decisionale dell’organizzazione la quale, nell’ottica del raggiungimento dei risultati propri della missione istituzionalmente assegnatale, assume responsabilmente, nei limiti di legge, la decisione sull’applicare l’istituto e in che percentuale. Di certo, la pubblica amministrazione deve ricordare e applicare l’articolo 97 della Costituzione ed assicurare, in tal modo, il buon andamento e l’imparzialità della propria azione amministrativa; ma, lasciata alle spalle l’iniezione emergenziale di lavoro forzatamente svolto da casa – che ha, innegabilmente, consentito alla Pubblica Amministrazione di continuare ad erogare prestazioni e servizi, grazie anche all’iper lavoro e ai sacrifici di tanti durante i mesi appena trascorsi –, per il futuro la decisione non può che basarsi su una valutazione puntuale e complessiva degli effetti, in termini organizzativi e di risultato, del periodo pandemico (dati alla mano, quindi, quei dati così spesso ignorati), affrontando, senza sconti, anche le eventuali sacche/settori di inefficienza e analizzandone le cause profonde. Sarà necessario, quindi salvaguardare, i processi di innovazione, di digitalizzazione e la ventata di modernità che il lavoro agile ha portato con sé nella fase pandemica, riconoscendone senza pregiudizi pregi, valori e vantaggi.

Se ad oggi tali valutazioni non sono state ancora compiute, occorre evitare quel pericoloso salto logico che pare guidare buona parte delle odierne decisioni e che, alla luce delle presunte disfunzioni percepite (da alcuni, per alcune attività) nella fase di emergenza, vuole fortemente limitare il lavoro agile per tutti, affidando “alla scrivania”, non più virtuale, nuove e miracolose doti taumaturgiche, mai esistite. Lo stesso articolo 97, tuttavia, aiuta ad individuare una ulteriore componente propria del lavoro agile, quale strumento di conciliazione dei tempi di vita e lavoro. Non mancano dati molto incoraggianti forniti dalla stessa Funzione Pubblica nell’ambito del monitoraggio sul lavoro agile, per esempio, rimanendo in tema di “percezioni”, quelli sul benessere percepito dai dipendenti: a noi basta l’ulteriore constatazione che il buon andamento dell’amministrazione non può non includere strategie tese a incidere sul benessere organizzativo che, evidentemente, deriva da una migliore gestione dei tempi da parte dei lavoratori. Anche qui, tuttavia, l’attenzione deve essere massima, per evitare che l’istituto, in un’ottica di ritorno al passato, perda il suo carattere trasformativo in termini di innovazione del lavoro e si ritragga nella comoda nicchia della concessione del beneficio (rectius, diritto) a specifiche categorie di lavoratori, fragili o che attendono a fragilità familiari: esigenza naturalmente da preservare, ma che non esaurisce le amplissime potenzialità dell’istituto, costituendone solo una parte.

I molteplici interessi in gioco

Occorre, inoltre, domandarsi laicamente se e quali interessi concreti vi siano nella spinta al ritorno in ufficio, prima ancora della cessazione dello stato di emergenza e della adozione di una disciplina contrattuale. Le intenzioni del Governo sono state chiarite in diverse occasioni: secondo il Ministro Brunetta, la fine del lavoro agile “significa che intere parti delle nostre città ricominciano a vivere, vuol dire reddito, molto probabilmente nell’ultimo trimestre di questo 2021 avremo un boom e il tasso di crescita non sarà del 6% ma di più, 6,2-6,3 […]; questo vuol dire consumi, efficienza e produttività. Consumi vuol dire reddito. Per la grande distribuzione, i ristoranti, il terziario urbano, ci aspettiamo un boom dentro il boom”. Se appare singolare la individuazione del lavoratore pubblico come “motore” della grande distribuzione e della ristorazione, non si può non registrare un forte – e legittimo – interesse di talune categorie produttive a che gli uffici tornino a pieno regime. Analogo e fors’anche maggiore interesse pesa nel settore immobiliare, che vede nel lavoro da remoto, principalmente per il terziario privato, un concreto ed evidente pericolo. Poiché la politica è bilanciamento degli interessi, è innegabile, al momento, che la PA sia messa a servizio di una rosa di esigenze, la cui natura è del tutto esogena rispetto al miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa.

I poteri/doveri della dirigenza pubblica

L’altro grande tema sotteso al lavoro agile riguarda la dirigenza pubblica, cui spetta il governo e l’applicazione pratica dell’istituto. La dirigenza, che costituisce l’elemento fluidificante dell’azione amministrativa assicurando la continuità tra le indicazioni della politica e l’organizzazione del lavoro quotidiano all’interno dell’organizzazione, ha vissuto con non poche difficoltà la completa destrutturazione del familiare flusso proceduralizzato e fondato sulla presenza fisica. Se, infatti, le procedure sono restate in piedi, è emersa la necessità di farvi fronte, per la quasi totalità dei contesti, con nuove e non sperimentate modalità, con l’onere del tutto inedito di ricondurre a unità un panorama improvvisamente frammentato, ma dimostratosi capace di funzionare correttamente, seppure su basi diverse. Ci si è trovati di fronte, insomma, al classico cambio di paradigma, una frattura nella consueta e comoda cultura organizzativa interna alle PP.AA. che può finalmente virare, una volta per tutte, verso l’attività per risultati, non solo grazie alla digitalizzazione dei processi (condizione necessaria, ma non sufficiente), ma alla loro profonda reingegnerizzazione. Una sfida senza sconti, un “reimparare a camminare prima di correre”: principale motivo per cui è quanto mai improcrastinabile un investimento in formazione e un reclutamento mirato e consapevole, arricchendo il patrimonio interno della PA – e imparando a conoscere il patrimonio di competenze interne già disponibili – di ulteriori competenze specialistiche, oltre alle indispensabili conoscenze amministrativo-contabili, che permetterebbero un vero e proprio “effetto fionda”.

Una visione senz’altro propositiva, ma che non ne trascura i potenziali rischi: sul punto, è recentemente intervenuta la giornalista Rita Querzè, che ha correttamente evidenziato come il manager sia spinto a cambiare pelle, modificando il proprio ruolo e riorientandolo, dal comando e dal controllo, all’organizzazione e alla motivazione, curando che la trasformazione non incespichi sul vecchio modello dei manager che comandano e controllano, col paradosso di una dirigenza nuovamente in presenza, che potrebbe estremizzare il modello del “comando e controllo” sui lavoratori in remoto (ricordiamo che, nell’emanando decreto del Ministro della funzione pubblica, si dispone che “le amministrazioni assicurano il prevalente svolgimento in presenza della prestazione lavorativa dei soggetti titolari di funzioni di coordinamento e controllo dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi”).

Qualche breve spunto per l’azione

La prima evidenza è la necessità, come emerge da quanto scritto finora, di una analisi ampia, neutrale e disinteressata, che possa fornire ai decisori e a tutti i cittadini i dati necessari a fondare le proprie scelte. Analisi, quindi sui dati: alcuni già ci sono, come abbiamo visto con riferimento alla qualità della vita e sulla conciliazione vita/lavoro, o alla scelta produttiva compiuta da numerosi imprese; dati, ancora, sono disponibili con riferimento al miglioramento dell’inquinamento e della qualità dell’aria, per effetto della diminuzione del traffico (in perfetta aderenza con l’Agenda per la sostenibilità 2030 e gli impegni presi dai Governi per l’emergenza climatica).

Altri, importanti, emergono dal monitoraggio sull’attuazione del lavoro agile dello scorso novembre del Dipartimento della funzione pubblica definiva l’adozione del lavoro agile, innescata dall’emergenza sanitaria, dove viene descritto quale “vero salto evolutivo”, indicando, tra gli aspetti positivi riscontrati, un aumento della produttività del 15% e del 48% per quanto riguarda risultati e responsabilità. Dal punto di vista dei dipendenti pubblici, infatti, sono stati registrati sensibili miglioramenti in termini di autorealizzazione, responsabilità, autonomia, riscoperta del senso del lavoro, impatto positivo sulla vita privata.

La seconda evidenza è la grande responsabilità, per ciascuno di noi, di fare tesoro dell’esperienza e di ripartire da lì: l’impressione, a dire la verità – speriamo ovviamente di essere in errore – è che si voglia andare “in direzione ostinata e contraria”, intervenendo a restringere ulteriormente le percentuali che l’art. 14, comma 1 della Legge n. 124/2015 riserva ai lavoratori “agili”, già ridotte alla soglia (minima, come scritto nella norma?) del 15%, alla luce della modifica introdotta dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 56/2021. Eppure, se si condivide l’idea che il senso del lavoro agile sia la flessibilità dello strumento in rapporto alla situazione organizzativa della singola struttura nella quale viene applicato, si può concordare sulla sostanziale inutilità delle percentuali, soprattutto se fissano un tetto massimo. Lasciare, quindi – con la sola previsione di una soglia minima – la possibilità alle diverse strutture di calibrare, in totale autonomia organizzativa, il “dosaggio” di utilizzo del lavoro agile, risponde pienamente alla ratio dello strumento.

Certo, ad oggi il lavoro agile non ha potuto (per tempi e per programmazione delle attività) ancora rivelare tutto il potenziale solutorio verso gli atavici problemi della PA, ma tale evidenza, lungi dall’essere un problema dello strumento in sé, rappresenta, come ribadito, la concreta opportunità di rivedere processi e procedimenti, semplificandoli non per impianto normativo e/o (troppe) parole e proclami, ma nel concreto.

E salvaguardando, allo stesso tempo, non solo l’efficienza e l’efficacia dell’agire pubblico, che il cittadino è sempre chiamato a valutare, ma anche la qualità della vita e della prestazione lavorativa del dipendente, che troppo spesso viene dimenticata o sacrificata in nome del lavoro.

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15 Novembre 2021

*Alfredo Ferrante, Dirigente dello Stato proveniente dalla esperienza dei corsi-concorso della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA), è in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Laureato in Scienze Politiche, si è specializzato in studi europei ed internazionali. Dottore di ricerca in public management, è stato Presidente dell’associazione degli ex allievi della SNA. Cura il blog www.tantopremesso.it

*Morena Ragone, Giurista, phd, pluriennale esperienza in diritto dell’ICT. Formatrice per PA e imprese su eGov, opendata, Amministrazione digitale. Docente a contratto Master UniBA II Livello “Data Science” e Master PoliBA II Livello “Data Science”. Scrive di diritto, tecnologie e alfabetizzazione digitale. Dal 1 maggio 2021 è responsabile della sub-azione 3.4.2 del P.O.R. Puglia FESR-FSE 2014-2020 – Sezione Economia della Cultura. Collabora con l’ufficio del Responsabile della Transizione al Digitale della Regione Puglia.