Digitalizzazione dei contratti pubblici: cosa prevede il Decreto 148/2021 e cosa manca per una reale attuazione

Dopo un’attesa lunga quasi cinque anni, il 26 ottobre 2021 è finalmente stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto Ministeriale 12 agosto 2021 n. 148, attuativo (parzialmente) dell’art. 44 del Codice dei Contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) in materia di digitalizzazione delle procedure.

Il decreto, che avrebbe dovuto definire “le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni” nonché “le migliori pratiche riguardanti metodologie organizzative e di lavoro, metodologie di programmazione e pianificazione, riferite anche all’individuazione dei dati rilevanti, alla loro raccolta, gestione ed elaborazione, soluzioni informatiche, telematiche e tecnologiche di supporto”, avrebbe dovuto vedere la luce entro un anno dall’entrata in vigore del Codice, ovvero entro aprile 2017.

L’articolo 44 è stato poi modificato a maggio del 2017, ma solo per inserire il Ministro dell’Economia e delle Finanze tra quelli il cui “concerto” era necessario ai fini dell’adozione del provvedimento. Sono stati, però necessari altri 3 anni e mezzo di gestazione prima che il decreto n. 148/2021 facesse la sua comparsa in Gazzetta.

Il DM 148/2021 ovvero l’”attuazione dell’attuazione”

Non vi è dubbio che la pubblicazione del DM 148/2021 sia da salutare con favore, atteso che la digitalizzazione, oltre ad essere un obiettivo chiaro delle Direttive Europee in materia di appalti e concessioni e, di conseguenza, uno dei “pilastri” della riforma del 2016, è anche oggettivamente un passaggio essenziale per garantire semplificazione, trasparenza, efficienza e tempestività alle procedure afferenti i contratti pubblici, particolarmente importanti nella congiuntura economica presente, con le risorse del PNRR che devono essere spese presto e bene.

Ciò premesso, vi è, tuttavia, da segnalare anche la delusione che ha accompagnato, per molti operatori del settore, la lettura del provvedimento di attuazione che, in realtà, di “attuativo” – nel senso di operativo e concreto – ha ben poco. Dopo un periodo così lungo di attesa era lecito aspettarsi che il provvedimento approvato facesse esattamente il compito che la norma dell’articolo 44 gli attribuiva, ovvero “definisse” tutti gli aspetti necessari a consentire la piena digitalizzazione delle procedure. Invece, come purtroppo sempre più spesso accade nel nostro ordinamento, il DM 148/2021, attuativo dell’art. 44 del D.Lgs. 50/2016, ha a propria volta bisogno di essere attuato per poter avere un concreto impatto sul sistema.

Come si è visto, la norma primaria assegnava al decreto ministeriale il compito di “definire” sia le concrete modalità di digitalizzazione che le migliori pratiche riguardanti le metodologie organizzative e di lavoro. Il DM 148/2021, all’art. 2, demanda alle Linee Guida che AGID adotterà ai sensi dell’art. 71 del CAD “le regole tecniche per la definizione delle modalità di digitalizzazione di cui al comma 1, comprensive della descrizione dei flussi, degli schemi dei dati e degli standard europei di interoperabilità tra i sistemi telematici e tra i medesimi sistemi e gli organismi di vigilanza e controllo previsti dal codice” e all’art. 28, sempre alle Linee Guida dell’AGID “le regole tecniche per la definizione delle migliori pratiche di cui al comma 1”.

Se, da un lato, è certamente vero che l’Agenzia per l’Italia Digitale, con le sue specifiche competenze e professionalità, è il soggetto più indicato per elaborare le citate regole, è altresì vero che senza di esse i contenuti – certamente tutti in linea di principio condivisibili – del DM 148/2021 restano mere petizioni di principio, tanto che l’obbligo di adeguare i sistemi telematici delle stazioni appaltanti scatta soltanto sei mesi dopo l’adozione delle citate Linee Guida, per l’elaborazione delle quali il decreto non assegna alcun termine.

Cosa prevede il DM 148/2021: i principi della digitalizzazione

Come si è accennato, più che un decreto attuativo, il DM 148/2021 delinea i principi generali cui dovranno attenersi le Linee Guida AGID, che renderanno – o almeno così si spera – effettivamente operativa la digitalizzazione.

I principi enunciati dal decreto sono:

• Accesso al sistema telematico tramite SPID o equivalenti transfrontalieri, con possibilità di gestione all’interno del sistema anche delle deleghe per ogni procedura di affidamento;
• Comunicazioni e scambi di informazioni tra utenti e sistema che necessitano di ricevute di invio/ricezione avvengono al domicilio digitale presente negli indici ufficiali previsti dal CAD (INI-PEC e Indice domicili digitali PA e gestori pubblici servizi);
• Tracciabilità delle operazioni eseguite, inclusi accessi utenti;
• Inserimento di tutti i dati, documenti e comunicazioni afferenti la gara all’interno di un fascicolo informatico gestito dal sistema telematico, che viene poi reso disponibile per la conservazione alla stazione appaltante;
• Presentazione attraverso il sistema delle richieste di accesso agli atti e messa a disposizione – ove ricorrano i presupposti per l’accoglimento – dei relativi documenti attraverso il medesimo sistema;
• Garanzia di adeguati standard di sicurezza informatica e protezione dati personali;
• Aggiornamento continuo del documento relativo alla continuità operativa e dei piani di disaster recovery;
• Integrazione del sistema con la piattaforma per i pagamenti telematici di cui all’art. 5 del CAD;
• Acquisizione del CIG tramite il sistema telematico;
• Possibilità di redazione dello schema della determina a contrarre attraverso il sistema. Acquisizione della determina a contrarre da parte della stazione appaltante mediante caricamento a sistema e successivo inserimento nel fascicolo informatico di gara;
• Pubblicazione degli atti di gara mediante interconnessione del sistema con le apposite piattaforme telematiche;
• Possibilità di compilare e presentare offerta direttamente tramite l’interfaccia WEB del sistema o, tramite applicativi, di far acquisire al sistema documenti strutturati. Possibilità di compilazione o acquisizione del DGUE mediante interconnessione con la piattaforma del MIT;
• Acquisizione da parte del sistema dei nominativi della commissione di gara dalle stazioni appaltanti, successiva trasmissione ad ANAC dell’elenco dei commissari nominati;
• Gestione telematica delle sedute della commissione di gara, inclusa la redazione o l’acquisizione dei relativi verbali, con registrazione delle sedute, garantendone la segretezza per quelle riservate. Anche le sedute pubbliche vengono gestite tramite sistema.
• Anche la gara viene gestita integralmente dal sistema telematico, sia per quanto attiene all’apertura e verifica della documentazione amministrativa, compresa l’eventuale attivazione del soccorso istruttorio, la gestione delle comunicazioni inerenti ammissioni ed esclusioni, l’apertura e la valutazione delle offerte tecniche e di quelle economiche, eventuale ricalcolo dei punteggi nel caso di esclusione al momento della valutazione dell’offerta, calcolo della soglia di anomalia ed ecc. La verifica dei requisiti di partecipazione andrà effettuata tramite la banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP);
• Gestione telematica del procedimento di verifica di congruità delle offerte anormalmente basse e predisposizione della graduatoria finale;
• Acquisizione del provvedimento di aggiudicazione e inserimento nel fascicolo informatico, con invio delle relative comunicazioni di legge
• Gestione della fase di post-informazione, con acquisizione dei relativi documento o supporto alla redazione degli stessi;
• Acquisizione del contratto e inserimento nel fascicolo informatico.

Conclusioni: verso la riforma complessiva del Codice dei contratti pubblici

In linea teorica, come si accennava, non vi è nulla di più auspicabile di un sistema che aiuti concretamente stazioni appaltanti e operatori economici a redigere i documenti e gli atti di propria competenza, consenta il tracciamento di tutte le operazioni svolte, supporti ogni fase della procedura di gara, potendo contare sull’interoperabilità sia con i sistemi contabili delle stazioni appaltanti sia con i sistemi rilevanti ai fini della semplificazione delle procedure per gli operatori economici, per rendere semplice e spedito l’iter di gara.

Il problema è che questo sistema – a cinque anni quasi dall’entrata in vigore del Codice dei Contratti pubblici – è ancora di là da venire e dovrebbe essere sviluppato contemporaneamente al processo complessivo di riforma del D.Lgs. 50/2016, già avviato con il DDL 2330/2021, attualmente all’esame dell’VIII Commissione Lavori Pubblici e comunicazioni del Senato, che in tempi relativamente brevi dovrebbe spazzare via il Codice del 2016 e i relativi provvedimenti attuativi.

Speriamo che, almeno su questo delicato e strategico fronte, il quadro normativo non resti per l’ennesima volta incompiuto.