“CittadINpratica”: dall’Unione Bassa Reggiana, un esempio di buona amministrazione e semplificazione

Questo articolo è tratto dall’Annual Report 2021 di FPA (disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

La maggior parte dei Comuni italiani sono sotto la soglia dei 5mila abitanti e le opportunità, ma anche le sfide, che il PNRR apre non possono essere risolte nel perimetro del piccolissimo comune. Ecco perché la strada verso la semplificazione (di governance e istituzionale) deve passare da un livello di gestione amministrativa sovracomunale. Lo sottolinea Elena Gamberini, Direttore Unione dei Comuni Bassa Reggiana, citando anche un progetto appena realizzato: il progetto “Cittadini in pratica” per la digitalizzazione delle pratiche edilizie di otto piccoli enti.

Il tessuto amministrativo del paese Italia e il sistema di competenze per la semplificazione dei servizi pubblici locali anche tramite le gestioni associate

Il nostro paese da decenni sta vivendo tentativi di ripensamento delle architetture istituzionali e le città e i Comuni ne sono coinvolte sotto svariati profili: la costituzione delle aree metropolitane, il ridisegno del sistema di relazioni tra le amministrazioni del territorio, la necessità di dare impulso alle forme associative di gestione dei servizi pubblici, finanche l’obbligo per i piccoli e piccolissimi Comuni di gestire in forma associata tramite le Unioni di Comuni le cosiddette funzioni fondamentali. Vero è altrettanto che oggi più che mai la vitalità economico-sociale e – in periodo di pandemia sanitaria come quella vissuta legata al Covid-19 – anche la sussistenza economico-sociale pare essere strettamente connessa alla forza dei territori di adattarsi ai cambiamenti e di essere capace di risposte innovative e rapide.

La normativa in materia di gestioni associate in Italia è, e rimane, caotica e lacunosa, se non in quelle (poche) regioni italiane che hanno da tempo creato i presupposti per una razionalizzazione del sistema amministrativo locale, dotandosi di Piani per il riordino territoriale capaci di disciplinare Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) e criteri di effettività delle gestioni associate.

La gestione associata può essere infatti:

• una strada obbligata per i piccoli Comuni (ossia quelli con popolazione fino a 5.000 abitanti, o fino a 3.000 se in territorio montano), costretti a gestire in forma associata le loro funzioni fondamentali a norma dell’articolo 14, comma 28, del decretolegge n. 78/2010;
• una strada virtuosa anche per gli enti al di sopra di tale soglia, sia perché limitrofi a quelli più piccoli, sia perché comunque interessati a compiere percorsi di razionalizzazione, semplificazione amministrativa e miglioramento.

I governi che si sono succeduti nell’ultimo decennio hanno continuato a puntare, con vari gradi di convinzione, sulle gestioni associate come soluzione alla adeguatezza del livello dei servizi pubblici locali, nonché della prossimità di tali servizi a cittadini e imprese. Ne è derivata negli anni una situazione di progressivo disallineamento tra legislazione nazionale e regionale, tra governo centrale e autonomie. Non tutti credono nel processo associativo come occasione di revisione della spesa ma anche di crescita; in questo contesto tale processo rischia di rivelarsi inefficace e tardivo, e alla lunga di implodere.

Uno scenario come questo – e sempre più nell’era delle necessarie riforme connesse agli obiettivi del PNRR – richiede una sollecita definizione e semplificazione del quadro d’insieme, politico, giuridico ed economico, tenuto conto di quelle che sono le esperienze più avanzate sul territorio. Il disegno riformatore deve essere completato il prima possibile, soprattutto in questa fase di gravissima crisi sanitaria, che diventa per forza di cose anche crisi economica e sociale, per arginarne gli effetti e salvaguardare la qualità dei nostri servizi pubblici. Il tessuto amministrativo italiano è composto prevalentemente da piccoli e piccolissimi comuni e che, quindi, sarebbe naturale e logico vederne supportare sotto tutti i profili – giuridico, finanziario, istituzionale – la cooperazione.

Questa premessa ci serve per inquadrare il tema della capacità delle gestioni associate dei servizi pubblici locali – delle Unioni di Comuni – di essere enti credibili per la ‘buona amministrazione’ e per la semplificazione dei servizi. Come garantire al management pubblico gli strumenti di pianificazione e organizzazione più efficaci e snelli in un quadro normativo e territoriale così confuso e composito?

Come possono i territori essere soggetti promotori e attuatori della ripresa e riforma del PNRR? Il ruolo possibile per le Unioni di Comuni per semplificare e garantire la buona amministrazione

Dal punto di vista di chi scrive, la ‘buona amministrazione’ è un punto di equilibrio tra il principio di “buon andamento” (presente nell’articolo 97 della Costituzione) e il diritto alla buona amministrazione. Il ruolo del management pubblico, a maggior ragione se opera in una Unione di Comuni (o in enti locali di dimensioni medio-piccole) è un ruolo che non può prescindere da dilemmi di semplificazione e innovazione continua che si tenta di seguito di descrivere.

Semplifichiamo e innoviamo servizi o territori di area vasta?

Senza voler risolvere in poche righe decenni di teorie politologiche ed economiche, possiamo circoscrivere, in termini assolutamente generali, che (anche) le politiche per le gestioni associate sembrano perseguire due obiettivi.

Il primo obiettivo è di natura gestionale ed è dato, per le gestioni associate da:

• sostenibilità dei servizi;
• modernizzazione organizzativa nella ge stione ed erogazione dei servizi alla residenza e per le imprese.

Il secondo obiettivo è di natura programmatoria e comporta:

• sviluppare una progettualità di ambito territoriale connessa alle dinamiche di sviluppo;
• ridurre il sovraccarico dei livelli regionalicentrali sulle decisioni di carattere locale e sovra-locale e ottimizzare la governance.

Siamo sempre più impegnati quindi come dirigenti pubblici a ricercare il filo sottile dei risultati gestionali e dei risultati di programmazione, avendo come faro non solo la semplificazione dei servizi, ma anche e soprattutto la crescita e la competitività territoriale locale.

Semplifichiamo e innoviamo le performance o i sistemi di relazione e comunicazione intercomunale?

I territori devono saper dialogare sempre più per crescere. Le gestioni associate sono servizi multilivello sia nelle dimensioni organizzative sia, e soprattutto, nelle dimensioni di governance e di comunicazione interistituzionale. Ecco che allora il dirigente pubblico dovrà saper conoscere e riconoscere i diversi livelli di attori organizzativi (staff professionali dei comuni e dell’Unione) e amministrativi (giunte di sindaci, conferenze di assessori comunali, commissioni consigliari) e le interconnessioni di influenza sui servizi e le policies associate di riferimento. È quindi imprescindibile un lavoro di semplificazione della complessità insita nelle gestioni associate, semplificazione che orienti il percorso di innovazione organizzativa e di sviluppo locale senza mortificare i dati quali-quantitativi.

CittadINpratica: la digitalizzazione delle pratiche edilizie in Unione Bassa Reggiana. La trasformazione digitale come leva e punto di sviluppo per i territori

Un esempio positivo di semplificazione è dato dal progetto CittadINpratica che nasce da un costante impegno dell’Unione verso la trasformazione digitale e l’innovazione. L’Unione Bassa Reggiana gestisce il SIA – Servizio Informatico Associato – dal 2012, con una convenzione di base e contratti di servizio diversificati per tipologie di assistenza, in attesa che si compia il percorso della uniformazione dei livelli di gestione. La Giunta dei sindaci, con il lavoro del sindaco delegato per materia all’innovazione tecnologica, ha approvato inoltre l’”Agenda Digitale Locale” come documento di programmazione di base sui diritti digitali e come base per la transizione digitale. Con il mandato 2019-2024 la Giunta si è adoperata fin dai primi mesi per l’adesione al progetto VeLA sul Lavoro Agile; l’Unione è infatti ente sperimentatore del progetto per il 2020. Questo ha consentito, seppure per pochi mesi prima che la emergenza sanitaria Covid-19 colpisse il paese, approfondimenti di base del lavoro agile per gli amministratori e per i funzionari, cioè i riferimenti giuridici e le prime leve necessarie per l’avvio di un progetto di Smart Working. L’arrivo della pandemia ha trovato il territorio della bassa reggiana quindi pronto per rispondere in tempi rapidissimi allo Smart Working straordinario, attivando tutte le postazioni necessarie in pochissimi giorni. Stiamo ora riprendendo le fila del progetto di consolidamento dello Smart Working a regime, progetto che è stato volutamente definito “Osservatorio Locale dello Smart Working” per intendere che si tratta di un percorso di cambiamento organizzativo di medio-lungo periodo.

Il percorso di trasformazione digitale avviato dall’Unione ha preso una buona accelerazione nel corso del secondo semestre del 2021 con la ideazione e avvio di un progetto fortemente innovativo per il territorio: CittadINpratica, la digitalizzazione delle pratiche edilizie.

Con “CittadINpratica” il servizio di gestione e dematerializzazione dei documenti del Settore Tecnico di Edilizia Privata prevede un insieme di attività che garantisce ai Comuni dell’Unione da un lato di digitalizzare l’archivio cartaceo con il fine di ottenere documenti digitali con valore probatorio privilegiato, dall’altro di velocizzare le attività di reperimento e consultazione necessarie a rispettare i tempi di evasione previsti dall’espletamento dell’accesso agli atti.

Tre sono poi gli obiettivi di progetto connessi:

1. La costituzione di un “Archivio di deposito unico unionale” in un locale di conservazione unico dei fascicoli documentali dei Comuni che, opportunamente adeguato in materia di sicurezza e controllo, sarà assoggettato alla preventiva autorizzazione della Soprintendenza archivistica e bibliografica competente.
2. L’integrazione applicativa delle nuove pratiche edilizie digitali. Si concretizza il ruolo della piattaforma di accesso unitario nella gestione delle pratiche edilizie e sismiche oltre a quello già consolidato di gestione delle pratiche SUAP con oltre 9.500 pratiche mensili. Un obiettivo importante, previsto dall’Agenda Digitale dell’Emilia-Romagna (ADER) nell’ambito del POR FESR 2014- 2020, teso al miglioramento e all’ulteriore semplificazione del rapporto tra il mondo delle imprese e la pubblica amministrazione attraverso un accesso unico e unitario. In questo contesto e con il dispiegamento in riuso del portale anche per le pratiche edilizie di competenza del SUE sarà garantita il rispetto della presentazione completamento digitale della pratica.
3. La conservazione a noma e l’uso del nodo blockchain. Al fine di dare piena rispondenza a quanto previsto nel CAD e alle Linee Guida AgID saranno previsti e schedulati riversamenti al Polo Archivistico Regionale (PARER) sia per quanto complessivamente digitalizzato dal Fornitore per le rispettive sezioni ‘storiche’ del Comuni nonché per tutte le nuove pratiche presentate tramite Accesso Unitario. L’Unione verificherà se nel medio periodo tramite la propria partecipata Lepida potrà attivare il deposito dei nuovi titoli abilitativi sul nodo blockchain che Lepida ha attivato.