PNRR e fondi strutturali. Un equilibrio quantistico fra complementarietà e cannibalismo

«L’Europa è a un bivio. Si trova di fronte a sfide inedite, ma allo stesso tempo di fronte a opportunità uniche: la ripresa dalla pandemia, la rivoluzione digitale, l’economia verde con al centro le persone. La qualità dell’amministrazione pubblica sarà cruciale». Si apre così la prefazione della Commissaria europea alla Coesione e alle Riforme, Elisa Ferreira, al documento[1] con cui la Commissione europea traccia una guida per accompagnare le pubbliche amministrazioni degli Stati membri nell’attuazione delle riforme dei prossimi anni. Riforme necessarie non solo per cogliere le opportunità del presente, ma soprattutto per farsi trovare maggiormente preparati nell’affrontare le sfide di un futuro alquanto incerto.

Di fatto, l’enfasi posta dalla Commissaria sulla centralità della ‘cosa pubblica’ (intesa non solo nella sua natura animistica, ma anche in quella quantistica) mette un punto fermo sulla necessità di azioni dirompenti per la qualificazione della pubblica amministrazione. Azioni non più rinviabili o arginabili da logiche di rendita di posizione e di resistenza al cambiamento.

Crozier e Friedberg sostenevano che il potere non è una variabile indipendente e «gli attori sociali collettivi perseguono il potere nel senso di ricerca di autonomia e di libertà di azione al fine di favorire i propri interessi quali che essi siano, cercando di instaurare forme organizzative a essi favorevoli»[2] . Questo evidenzia che, se da un lato le forme di resistenza al cambiamento costituiscono la prassi, le forme di incentivazione verso nuovi equilibri più favorevoli possono costituire una leva per il superamento delle possibili barriere all’ingresso dell’innovazione. In questo senso l’affermarsi di fattori esogeni significativi quali, ad esempio, il cambio di paradigma tecnologico, la nuova attenzione mainstream ai temi della sostenibilità del pianeta e la stessa pandemia, fanno emergere una crescente complessità delle politiche pubbliche e del ruolo della finanza pubblica nel fronteggiare nuovi bisogni e sostenere aree a fallimento di mercato sempre più ampie. Tale maggiore complessità ingenera una leva motivazionale al superamento delle barriere al cambiamento senza precedenti: lo abbiamo visto con il cambio di paradigma delle politiche europee (da rigoriste a keynesiane); lo ravviseremo probabilmente nella fase attuativa degli investimenti delle risorse europee, a prescindere dalla loro natura (PNRR e fondi strutturali); lo vedremo necessariamente per gli investimenti in qualità istituzionale. Di fatto la qualificazione della pubblica amministrazione, da obiettivo strategico di medio periodo, è diventata una vera e propria questione di sopravvivenza e conservazione evolutiva delle comunità.

A supportare questa ipotesi di riflessione proviamo a dare due chiavi di lettura: i dati sullo status quo della qualità istituzionale in Europa; il ruolo della pubblica amministrazione quale reale leva abilitante del più grande pacchetto di stimoli e coesione mai messo in campo dall’Unione europea nella sua storia.

Nel caso della prima chiave di lettura, la letteratura evidenzia che la qualità istituzionale è da sempre una delle variabili cruciali per il progresso sociale, economico e politico di un territorio[3] . Alcune esperienze emerse durante la pandemia e i risultati più recenti dello European Quality of Government Index (EQI)[4] , elaborati proprio nel periodo pandemico e confrontati con quelli degli anni precedenti, disegnano un quadro delle istituzioni dei 27 Stati membri piuttosto variegato e non sempre incoraggiante.

Di fatto l’EQI 2021[5] evidenzia che la geografia della qualità istituzionale si sta lentamente spostando verso l’Europa orientale: per la prima volta alcuni Paesi dell’Est (Lituania, Slovenia, Estonia) si avvicinano o superano la media europea per qualità di governo, mentre molte regioni dell’Europa meridionale restano o scendono al di sotto della media comunitaria. Fra questi, diversi territori di Spagna e Portogallo e quasi tutte le regioni italiane e le regioni greche. Inoltre, Italia, Spagna, Francia, Belgio e Romania risultano essere anche i paesi con i più ampi divari interni rispetto alla qualità delle amministrazioni. Tali disparità mostrano effetti (reali e percepiti) sulla stessa gestione della pandemia e delle conseguenti politiche economiche. Le regioni con livelli più alti di qualità istituzionale riportano livelli più bassi di preoccupazione per la salute e per l’economia, evidenziando anche un potenziale di fiducia maggiore verso i governi e le politiche pubbliche. In altri termini i dati suffragano l’idea che una maggiore qualità istituzionale è in grado di generare maggiore trust e maggiore compliance con le regole e l’attuazione delle politiche. Elemento questo non secondario in un momento di particolare complessità degli scenari economici, sociali e sanitari, ma anche di particolare unicità dal punto di vista delle opportunità di investimento a carico della finanza pubblica.

E su questo punto s’innesta la seconda chiave di lettura: il ruolo delle amministrazioni nella concretizzazione del più grande pacchetto di stimoli e coesione mai messo in campo dall’Unione europea nella sua storia.

È ormai noto che il momento di potenziale ‘ingorgo’ istituzionale dovuto alla gestione della coda dei fondi strutturali 2014-2020, all’intervento additivo di uno strumento straordinario e composito come il Next Generation EU e la coincidenza temporale dell’avvio della nuova politica di coesione 2021-2027, rappresentano una fonte di sana apprensione per le amministrazioni degli Stati membri – in particolare per quelle in condizioni più deboli – e, forse, per gli stessi servizi della Commissione europea. Tuttavia, anche per merito di una copertura mediatica intrisa di aspettative e attenzioni salvifiche di cui non sono mai riusciti a godere gli storici fondi strutturali europei, è piuttosto condivisa, anche nell’immaginario collettivo, la dimensione di opportunità del momento. Ciò che risulta, invece, meno evidente (se non a comunità ristrette di addetti ai lavori) sono le opportunità derivanti dall’intersezione dei temi (green, digital, inclusione, coesione…) e dei meccanismi di governance (programmazione, rapporti centro-periferia, flussi procedurali e finanziari…) fra politica di coesione e meccanismo di ripresa e resilienza. Questa intersezione possibile, tuttavia, espone a degli inevitabili rischi: dalla resistenza al cambiamento degli stessi addetti ai lavori storicamente concentrati sulle politiche di coesione alle superfetazioni organizzative e comunicative o, peggio ancora, al cannibalismo istituzionale fra strutture, prassi, procedure e risorse (umane e finanziarie). Tutti fattori di cui il processo di qualificazione della pubblica amministrazione dovrà necessariamente tenere conto, anche per innescare una reale transizione culturale da una logica ‘amministrativistica’ a una realmente ‘gestionale’.

È abbastanza noto che i meccanismi (e le fonti regolamentari) che guidano i PNRR differiscono in molti punti rispetto a quelli dei fondi strutturali europei: dalla natura degli strumenti (straordinario vs ordinario) alle modalità di programmazione (Piano Nazionale contro Programmi place-based); dalla gestione delle risorse (diretta vs concorrente) alle modalità di rimborso (pay by result vs pay by refund), per citarne qualcuno. Eppure, sono moltissimi i punti di contatto fra questi due mondi: il linguaggio e i tecnicismi, gli strumenti normativi di attuazione (es. Codice dei contratti pubblici), le ‘affinità elettive’ dei Sistemi di gestione e controllo; l’impatto diretto delle riforme attuate per il tramite dei PNRR sulla gestione dei fondi strutturali; tempi quasi del tutto sincroni. E infine i soggetti che materialmente attuano le progettualità, soprattutto a livello territoriale. Proprio su quest’ultimo punto si inserisce il tema della qualità istituzionale. Di fatto, le amministrazioni (centrali e territoriali) rappresentano il reale punto di ancoraggio di visioni, procedure e progettualità, dove qualità organizzativa e capacità manageriale (prima che amministrativa), rappresentano il reale fattore critico di successo dell’intero processo di policy making.

Rafforzare le amministrazioni, dunque, non significa necessariamente aumentarne le dimensioni dotandole di nuovo materiale umano, elemento, peraltro, indispensabile se adeguatamente profilato, selezionato e formato. Significa soprattutto aumentarne il volume produttivo, secondo un processo che, prima ancora che di capacità di aderenza a procedure di attuazione, monitoraggio e rendicontazione, ricomprenda crescita e rigenerazione del capitale umano e, al contempo, modernizzazione di processi, prassi e capacità progettuale.

Come sosteneva Paolo Sylos Labini, «quando lo sfruttamento estremo del lavoro non consente ulteriori margini di profitto, questi diventano raggiungibili esclusivamente attraverso la capacità di innovazione». La vera sfida del momento, dunque, non è nel mantenere equilibrismi fonti anche di potenziali cannibalismi fra PNRR e fondi strutturali o fra amministrazioni (in parte già in atto e piuttosto evidente anche nei processi comunicativi), ma nella costruzione di un delicato e innovativo equilibrio quantistico delle complementarietà possibili. La qualità istituzionale a favore delle prossime generazioni si giocherà tutta su questa invisibile corda.

Questo articolo è tratto dall’Annual Report 2021 di FPA (disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

[1] Supporting public administration in EU Member States to deliver reforms and prepare for the future, European Commission – DG Structural Reform Support, 2021.

[2] Crozier M. – Friedberg H., L’Acteur et le Systèm, Parigi, Ed. Du Seuill, 1977 (trad. italiana, Attore sociale e Sistema, Milano, Etas Libri, 1978)

[3] Bagenholm et al 2021; Holmberg, Rothstein e Nasiritousi 2009.

[4] L’indice, calcolato dell’Università di Göteborg, prende in considerazione tre variabili principali: l’imparzialità (quanto il governo sostiene un trattamento imparziale di tutti i cittadini indipendentemente dalle loro caratteristiche personali o legami), la corruzione (che non vi sia abuso dell’ufficio pubblico per guadagno privato) e la qualità (quanto i servizi pubblici siano percepiti o meno come di alta qualità). La costruzione dell’indice cerca di catturare, fra l’altro, le pratiche informali delle istituzioni formali.

[5] N. Charron – V. Lapuente – M. Bauhr, Sub-national Quality of Government in EU Member States: Presenting the 2021 European Quality of Government Index and its relationship with Covid-19 indicators, Workin Paper Series 2021:4, QoG The Quality of Government Institute, aprile 2021.