Il difensore civico comunale e il “famigerato” comma 186 in Finanziaria

Tra i “tagliati” via dal comma 186, art. 2 dell’ultima Finanziaria rientra il difensore civico comunale. Chi era? Perché è stato fatto fuori? Quali sono i costi che pagheremo per questa dipartita? Come nelle migliori famiglie, di fronte alla scomparsa di un buono, troppo tranquillo e mai abbastanza conosciuto parente lontano, ci interroghiamo sull’eredità che ci ha lasciato e sull’opportunità di dare a questo istituto, generato negli anni ’70 dagli ottimi principi della buona amministrazione, una seconda opportunità. Ne parliamo con l’avv. Samuele Animali, Difensore civico Regione Marche e attuale Coordinatore nazionale, in una riflessione sul sistema della difesa civica in Italia e una proposta di riforma in tre punti.

Che il comma 186 (ex 176), art. 2 della Finanziaria 2010 avrebbe suscitato reazioni pronte era nell’aria. Sebbene il dibattito non sia stato centrato sull’abolizione della figura del difensore civico comunale,  questa indicazione è stata considerata al pari di altre una “invasione” di campo nell’autonomia degli enti locali da parte del Governo centrale, sotto le mentite spoglie di una misura finanziaria. Puntuale è arrivato il cessate-il-fuoco del ministro Calderoli, per cui “slitteranno al 2011 i tagli ai costi della politica locale anticipati in Finanziaria”.

Intanto i difensori civici di tutta Italia e di tutti i livelli – comunale, provinciale, regionale – si stanno mobilitando per chiedere non solo la soppressione della misura in Finanziaria, ma anche, finalmente, una riforma seria dell’istituto.

Per la normativa di riferimento rimandiamo al sito della difesa civica, mentre a pie’di pagina trovate un sintetico profilo del difensore civico[1] in Italia, caratteristiche e possibilità di azione.

Dell’intera questione abbiamo parlato con l’avv. Samuele Animali, Difensore civico Regione Marche.

Quale è l’attuale organizzazione della difesa civica in Italia?
”Il difensore civico in Italia – ricorda l’avv. Animali – nasce nel ‘74 su iniziativa delle Regioni, prima in Toscana e Liguria, poi nel Lazio. Ad oggi questa figura è stata istituita in 15 regioni e in molti enti locali. Stimerei un numero complessivo di circa 800 difensori civici ma questo è un dato difficilmente rilevabile con esattezza, perché ci troviamo in una momento di grande “fluidità”e manca una regia che rilevi con continuità i dati sulla difesa civica. Non abbiamo mai avuto un difensore civico nazionale, perché non è mai stato previsto dalla legislazione italiana. Non esiste nessun tipo di gerarchia tra i difensori civici ai diversi livelli e il coordinamento, che pure noi a livello regionale ci sforziamo di fare, è realizzato soltanto su base volontaristica. In questo fa eccezione la Toscana, che ha previsto con legge regionale un coordinamento guidato dal difensore civico regionale e una serie di incentivi per la gestione associata della difesa civica locale. Attualmente non vige formalmente il principio di sussidiarietà, se non in materia di accesso.

In che senso il difensore civico NON è un avvocato del cittadino?
 “Faccio un esempio pratico: l’istanza che viene a me come difensore civico regionale non è finalizzata alla risoluzione del problema  particolare di Tizio o Caio ma il mio intervento, se va a buon fine, risolve il problema di tutte le persone che si trovano nella stessa situazione. Questo proprio perché il difensore civico è un organo amministrativo, cioè è l’espressione della capacità della PA di autocorregersi, e non un avvocato gratuito".

Cosa fa la Finanziaria 2010?
”Nella Carta delle autonomie si chiedeva di far confluire la funzione del difensore civico comunale nel livello provinciale, abrogando l’art. 11 T.U. sugli Enti Locali. Questa Finanziaria dispone che “i Comuni debbono sopprimere la difesa civica”, senza alcun riferimento diretto alla Carta delle autonomie né ad abrogazioni nel Testo Unico. Infatti all’art. 2 c. 186, lettera a) si chiede "la soppressione della figura del difensore civico di cui all’articolo 11 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n.267".  Siamo evidentemente di fronte ad un escamotage per far rientrare una misura che riguarda esclusivamente gli enti locali nella materia finanziaria. Sostanzialmente si dice che per realizzare le misure di contenimento della spesa i Comuni devono sopprimere la difesa civica insieme a tante altre cose, senza fornire nessuna base di dati”.

Sul taglio in Finanziaria, così si è espressa Cittadinanzattiva “Nella nostra visione l’istituto del difensore civico comunale avrebbe potuto rappresentare un volano per la difesa civica in Italia, ma sarebbe stato necessario insistere sulle modalità di elezione e di nomina. Esperienze pilota di elezioni diretta dei difensori civici comunali da parte dei cittadini si sono avute a Gubbio, Follonica e Piombino. Per noi era quella la strada giusta". (…) "Rimpiangere il difensore civico comunale? il vero rimpianto è per l’occasione mancata di sviluppo e promozione di tutela civica in senso lato anche grazie a tale istituto. Certo non si festeggia la chiusura di un istituto di tutela dei cittadini, soprattutto quando non si vede all’orizzonte niente altro”.
Cosa auspicano i sostenitori della difesa civica comunale?
”E’ evidente che è necessaria una riforma. Certo che cominciare la riforma dicendo “intanto abroghiamo i comunali, poi forse anche i provinciali”, non è proprio quello che auspicavamo. Questa non è una riforma e perdipiù è una misura che non tiene conto di dati oggettivi. E’ stato saltato il primo passaggio: analisi dello stato attuale. Come primo passo, noi dovremmo capire se queste figure sono utili o no. Per fare questo non basta ragionare in termini di costi, ma bisogna inserire le valutazioni sulla difesa civica locale in una prospettiva più ampia”.

Quale è la prospettiva di analisi più adatta?
”La prospettiva da adottare è quella più ampia della riforma della Pubblica amministrazione. La questione del difensore civico comunale va decisamente affrontata in sede di confronto sulla Carta delle autonomie, riguardando un preciso livello di Governo. Ma le potenzialità della figura vanno lette nella chiave dei principi di trasparenza, empowerment del cittadino e valutazione portati avanti dalla riforma Brunetta. Su queste tre linee, il difensore civico, a tutti i livelli e dunque anche a livello locale, rappresenta una grande opportunità al servizio del miglioramento dell’azione amministrativa nell’interesse del cittadino”.

In concreto quali sono le vostre proposte di riforma?
"La maggior parte dei difensori civici regionali è favorevole a una legge quadro e all’istituzione di un difensore civico nazionale, perché permetterebbe di avere delle regole comuni, di avere un riconoscimento nazionale e consentirebbe di fare segnalazioni alla difesa civica anche su disfunzioni legate all’attività dei Ministeri. Esiste una proposta di legge, che è stata recepita dagli onorevoli Migliori e Gozi e che aspetta di essere calendarizzata. In sintesi sono 3 i punti su cui chiediamo al legislatore di intervenire:

• Revisione del processo di selezione – stabilire nuove modalità di elezione, condivise con la società civile, che permettano di avere difensori civici che siano selezionati in base a competenza ed esperienza, con delle preclusioni per quello che riguarda l’immediata eleggibilità di persone che sono state candidate alle elezioni. (Spesso viene chiamato il primo dei non eletti a fare il difensore civico, come fosse un risarcimento “politico”).  Sull’elezione diretta siamo abbastanza scettici, perché riteniamo che politicizzerebbe ancora di più il processo. 
•  Marcata sussidiarietà – sancire per tutte le materie, non solo per l’accesso, il principio di sussidiarietà. Allo stato attuale se arriva al regionale un’istanza da un cittadino verso un’amministrazione comunale che non ha istituito il difensore civico, tale istanza viene presa in considerazione, ma questo non può essere un meccanismo sistematico, per due ragioni: carico di lavoro e mancanza di autorità formale del regionale nei confronti dell’ente locale.
• Istituzione del difensore civico nazionale – istituire un livello nazionale di difesa civica per potenziare ed estendere il diritto alla buona amministrazione del cittadino a tutti i livelli e chiudere effettivamente il cerchio della sussidiarietà".

Chi è contro?
“In linea di principio non esistono posizioni “contro”. Il problema è la priorità che si da ad un istituto quale la difesa civica, che è molto alta a Strasburgo e a Bruxelles (si pensi che l’istituzione di un Ombusdman nazionale è diventato un elemento dell’acquis comunitario) ma non altrettanto in Italia. Da noi c’è un retaggio culturale molto forte  per cui non si riesce ad attribuire autorevolezza ed indipendenza ad un istituto posto a garanzia della buona amministrazione ed allo stesso tempo interno alla stessa pubblica amministrazione.