Nuovo Codice Appalti e concessioni, via libera del Governo: stop al massimo ribasso

Semplificazione, snellimento e riduzione delle norme; qualità di progetti, stazioni appaltanti e operatori; dematerializzazione, trasparenza e lotta alla corruzione. Ecco le parole chiave del nuovo Codice degli appalti e delle concessioni, che il 3 marzo scorso ha avuto un primo via libera da parte del Governo e ora è in attesa della verifica delle competenti Commissioni di Camera e Senato. Il Consiglio dei Ministri – come previsto dalla legge delega del 28 gennaio 2016, n. 11, approvata dalle Camere il 14 gennaio 2016 – con un unico decreto legislativo ha recepito le direttive appalti pubblici e concessioni (direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014) e ha riordinato la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e contratti di concessione.

Quali i prossimi passaggi? Entro il 18 aprile il decreto legislativo dovrà tornare in Consiglio dei Ministri dopo la verifica di congruità alla Legge Delega da parte delle Commissioni parlamentari competenti. Ecco in sintesi alcuni punti centrali del provvedimento, come evidenziato nel comunicato diffuso dopo il Consiglio dei ministri del 3 marzo (al quale rimandiamo per ulteriori approfondimenti su ognuno dei seguenti aspetti).

Semplificazione e lotta alla corruzione

Si riducono di oltre un terzo gli articoli di legge: si passa dai 660 del vecchio Codice, ai quali si aggiungeva il Regolamento generale, ai 217 del nuovo Codice, che non avrà Regolamento. Al suo posto ci saranno le “linee guida di carattere generale” che saranno approvate con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti su proposta dell’ANAC (Autorità Nazionale Anti Corruzione). Le linee guida, quale strumento di soft law, contribuiranno ad assicurare la trasparenza, l’omogeneità e la speditezza delle procedure e fornire criteri unitari.

Viene poi regolata la Governance, con il rafforzamento dell’ANAC nel sostegno alla legalità, il ruolo del Consiglio Superiore del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) e l’istituzione della Cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, quale organo di coordinamento e monitoraggio.

Qualità

Il nuovo sistema è incentrato sulla qualità del progetto esecutivo a gara, delle stazioni appaltanti, degli operatori economici e delle gare, per le quali il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (che coniuga offerta economica e offerta tecnica), che in precedenza rappresentava solo una delle alternative a disposizione delle stazioni appaltanti, diviene il criterio di aggiudicazione preferenziale, nonché obbligatorio per i servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e per quei servizi in cui è fondamentale l’apporto di manodopera nei settori in cui prevale l’esigenza di qualità o di tutela dei lavoratori.

È richiesta la qualificazione sia agli operatori economici, per i quali è prevista una specifica disciplina, sia alle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi più costosi e complessi.

Punti centrali sono la certezza dei tempi e delle risorse e il limite alle varianti in corso d’opera.

Legalità e chiarezza dei ruoli

Numerose le disposizioni a sostegno della legalità, partendo dal rafforzamento e potenziamento del ruolo dell’ANAC nel quadro delle sue funzioni di vigilanza, di promozione e sostegno delle migliori pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti. L’ANAC è chiamato ad adottare atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, fornendo costante supporto nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice.

Concessioni e Partenariato pubblico privato

Per la prima volta vengono normati per legge in modo organico: l’istituto delle concessioni di lavori, servizi e forniture e l’istituto del “Partenariato pubblico privato” (PPP) quale forma di sinergia tra poteri pubblici e privati per il finanziamento, la realizzazione o la gestione costruire delle infrastrutture o dei servizi pubblici, affinché l’amministrazione possa disporre di maggiori risorse e acquisire soluzioni innovative.

Trasparenza e dematerializzazione

È previsto il graduale passaggio a procedure interamente gestite in maniera digitale, con conseguente riduzione degli oneri amministrativi.

Nell’ambito delle misure di trasparenza si prevede infatti il ricorso generalizzato ai mezzi elettronici di comunicazione ed informazione, la pubblicità di tutte le fasi prodromiche e successive della gara, che si affianca alla pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara. Misure volte alla razionalizzazione delle banche dati, ridotte a due, quella presso l’ANAC per l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo e quella presso il MIT sui requisiti generali di qualificazione degli operatori economici.

Programmazione delle opere e superamento della Legge Obiettivo

Con l’eliminazione del ricorso a procedure straordinarie, si prevede il superamento della Legge Obiettivo riconducendo la pianificazione e la programmazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari allo sviluppo del Paese, agli strumenti ordinari quali il Piano generale dei trasporti e della logistica triennale e il Documento pluriennale di pianificazione (DPP), di cui al decreto legislativo n. 228 del 2011.

Riduzione del contenzioso amministrativo e tempi certi

Al fine di garantire l’efficacia e la celerità delle procedure di aggiudicazione e tempi certi nella esecuzione dei contratti viene introdotto un rito speciale in camera di consiglio del Tar. Sono poi previsti rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale quali l’accordo bonario, l’arbitrato, la transazione, il collegio tecnico consultivo e i pareri di precontenzioso dell’ANAC.

Infine viene prevista per legge la partecipazione dei cittadini:

• Dibattito pubblico per le grandi opere
• Cura e realizzazione per interventi di sussidiarietà orizzontale
• Baratto amministrativo per opere di interesse delle comunità

In conclusione, una nota particolare per quanto riguarda nello specifico il settore degli appalti di servizi per i patrimoni immobiliari e urbani pubblici. Una prima analisi del testo del nuovo Codice appalti e concessioni rivela infatti ancora alcuni aspetti critici per il settore: a sottolinearlo sono i referenti di Patrimoni PA net , il Laboratorio creato da FPA e TEROTEC, che dal 2010 si occupa di approfondire e segnalare attraverso specifici Tavoli di lavoro “Stazioni appaltanti – Imprese” le problematiche riguardanti questo mercato, sottolineandone le specificità e le istanze e la necessità di tenerne conto all’interno del nuovo quadro normativo.

Una grande opportunità in questo senso arriva proprio dalle nuove direttive europee sugli appalti pubblici, recepite dallo schema di decreto adottato il 3 marzo dal Governo: un’opportunità che rischia di essere condizionata se non verranno corretti alcuni aspetti del provvedimento, come sottolinea Silvano Curcio, Docente della Sapienza Università di Roma e Direttore di Patrimoni PA net: “Ci auguriamo che prima dell’approvazione definitiva vengano recepite talune ulteriori istanze chiave portate avanti da Patrimoni PA net e dalle sei Associazioni di categoria, che per il prossimo 23 marzo hanno promosso un Convegno per discutere e segnalare le potenziali criticità del provvedimento e portare all’attenzione delle Commissioni parlamentari le correzioni ritenute necessarie”.

Uno degli aspetti critici è quello della programmazione e progettazione dei servizi. “Bene l’obbligatorietà per le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori di adottare il programma biennale degli acquisti di beni e servizi introdotta dall’art. 21 – aggiunge Silvano Curcio – ma sulla progettazione dei servizi la normativa è ancora troppo lacunosa e superficiale. La relazione illustrativa non la menziona neppure e l’art. 23 la liquida con un solo comma di poche righe, senza alcuna specifica né sui contenuti minimi né sul profilo professionale dei redattori”.

Luci e ombre anche per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione dell’appalto, regolati dall’art. 95. Ad evidenziarlo è Paola Conio, Partner Studio Legale Leone e Coordinatrice del Tavolo “Direttive europee” di Patrimoni PA net: “Bene la volontà di preferire il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo nelle aggiudicazioni, in particolare per i servizi labour intensive, ma attenzione a come l’art. 95 dello schema di decreto è stato in concreto formulato: il rischio – se non la certezza – dell’elusione della voluntas legis è altissimo. C’è bisogno di maggiore chiarezza e coerenza nelle norme per evitare che la considerazione per la qualità dell’offerta resti solo lettera morta”.

Infine, il tema delle clausole sociali del bando di gara e degli avvisi “volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato” (art. 50). “Bene l’attenzione per il comparto dei servizi e, in particolare, per quelli ad alto impatto di manodopera – conclude Paola Conio – ma l’art. 50 dello schema di decreto legislativo non è chiaro in ordine alla previsione delle clausole sociali e neppure la lettura della relazione illustrativa è sufficiente a sciogliere i dubbi interpretativi. Resta poi il problema della possibile arbitrarietà nella quantificazione dell’incidenza percentuale della manodopera che determina la qualificazione del servizio come ‘ad alta intensità di manodopera’”.