Fondi europei: perché sembrano aver funzionato meno nel Mezzogiorno?

Istat ha pubblicato di recente un’articolata analisi sui divari territoriali italiani nel contesto europeo. La fotografia restituita dal documento è quella di una crescita anemica sperimentata negli ultimi venti anni da quasi tutte le regioni italiane, sia pur con diversa intensità, in linea con il quadro nazionale. È una tendenza che ha cause molteplici di natura sia congiunturale (effetti crisi), sia strutturale (ad esempio: modesta spesa R&S; struttura produttiva troppo sbilanciata verso PMI; basso livello di capitale umano; etc.), e naturalmente macroeconomiche e istituzionali. Va inoltre collocata nel quadro di una più generale perdita di competitività di molte regioni dell’Europa occidentale (Francia e Spagna, ad esempio) per ragioni che vanno, inter alia, dalla forte concorrenza subita su settori tradizionali (manifattura) per via dell’allargamento e della maggiore integrazione commerciale internazionale, all’insufficiente specializzazione in settori ad alto valore aggiunto, passando per le ricadute degli effetti di agglomerazione nelle regioni metropolitane.

A fronte di ciò, la lettura del rapporto Istat data da molti media è stata tuttavia che la situazione delle regioni italiane, e in particolare la mancata convergenza del Mezzogiorno, comprova l’inefficacia dei fondi europei di coesione. Il tema è ovviamente molto più complesso: vale la pena approfondirlo per demistificare uno dei più indomiti cliché negativi sulla politica di coesione europea. La letteratura economica non ha storicamente fornito risposte univoche sull’impatto economico dei fondi strutturali per via di oggettive complessità metodologiche. Negli ultimi anni è emerso però tra gli studiosi un certo consenso sul fatto che gli effetti dei fondi siano eterogenei a seconda delle aree in cui operano in quanto influenzati da due fattori. Il primo, piuttosto scontato, riguarda le scelte di programmazione, il “come” sono investite e attuate le risorse.

Il secondo, altrettanto importante, è relativo alle caratteristiche strutturali dei diversi territori in cui i fondi intervengono. A riguardo moltissimi studi hanno evidenziato una correlazione tra aspetti quali demografia, struttura produttiva, mercato del lavoro, capitale umano, dotazione infrastrutturale, e l’impatto della politica di coesione sulla crescita delle regioni. Migliore la performance di una regione in questi ambiti, maggiore l’impatto dei fondi. Questo spiegherebbe, in parte, perché gli effetti dei fondi nel Mezzogiorno sarebbero minori rispetto ad altre aree. Non si può tuttavia negare che la qualità delle istituzioni e del capitale sociale abbiano anch’esse una influenza significativa sull’impatto come riscontrato in vari lavori. Ma non si tratta delle uniche cause come si è spesso portati a pensare. Il noto deficit di capacità istituzionale in molte PA italiane ha peraltro radici diverse, a cominciare dalla lunga stagione di blocco del turnover che ha avuto pesanti ricadute sulle dimensioni degli organici pubblici.

Vi sono poi altre ragioni dietro il minore impatto dei fondi nel Sud. Ne cito tre che, sia pur già oggetto di studio richiedono un’ulteriore analisi empirica. La prima è la sostanziale erosione dell’addizionalità, cioè il principio in base al quale i fondi strutturali, per avere un reale impatto, devono aggiungersi agli investimenti pubblici ordinari dello stato. In Italia, e soprattutto nel Mezzogiorno, essi hanno al contrario assunto una funzione sostituiva nell’arco degli ultimi quattro lustri a causa di una graduale contrazione della spesa in conto capitale proveniente da risorse nazionali (tendenza che, fortunatamente, si è invertita negli ultimi anni). La seconda causa riguarda l’uso dei fondi di coesione in chiave anticiclica nel quadro degli strascichi della crisi del 2008, e più recentemente di quella Covid-19: questo orientamento ne ha chiaramente diminuito il focus primario sullo sviluppo territoriale. Infine, alcuni studi mostrano come i vincoli temporali di spesa abbiano inficiato la qualità dei progetti e ridotto l’impatto.

Tutti questi argomenti evidenziano come l’affermazione che i fondi strutturali non abbiano funzionato nel Mezzogiorno sia mal posta. In verità, si potrebbe rovesciare il ragionamento e domandarsi in che misura i fondi abbiano nonostante tutto contribuito a mitigare l’ulteriore arretramento di molti territori di fronte a condizioni sia congiunturali sia strutturali nettamente sfavorevoli. In ogni caso, una discussione più intellettualmente onesta della questione dovrebbe vertere innanzitutto sui fattori che frenano l’effetto dei fondi e come intervenire su di essi.

Il contenuto di questo articolo è attribuibile solo al suo autore e non riflette le posizioni della Commissione Europea