Gestione documentale digitale: ambito complesso e in continua evoluzione (normativa e tecnologica)

La digitalizzazione della gestione documentale nella PA è fondamentale per la modernizzazione dei servizi pubblici e per l’ottimizzazione dell’efficienza operativa. Le “Linee guida per la formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici”, pubblicate da AgID nel 2021, sono un documento cruciale per i processi di digitalizzazione delle pratiche amministrative e per favorire la transizione a una amministrazione pienamente digitale. Il testo indica con dovizia di particolari le modalità tecniche per completare la transizione che va dal documento analogico a quello digitale e rappresentano un unicum normativo di riferimento. Tuttavia, le suddette Linee guida ma questo vale per tutte le normative che hanno l’obiettivo di regolamentare settori fortemente impattati dal digitale, faticano a tenere il passo con l’evoluzione tecnologica.

Negli ultimi tre anni, infatti, diverse norme di riferimento sono state aggiornate ed altre sono in arrivo. Abbiamo chiesto a Enrica Massella Ducci Teri, Direzione Progetti e piattaforme di AgID, di aiutarci a fare chiarezza sulla normativa specifica e i suoi sviluppi.

Il contesto normativo e le sue evoluzioni

“Il quadro normativo al quale le PA fanno riferimento, parte dal decreto del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2000, numero 445, noto testo unico delle disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa”, spiega Massella.

“I concetti di documento informatico e del suo valore legale erano stati introdotti con la prima Bassanini del ’93, ma le PA non li utilizzavano nelle loro gestioni, tant’è che, nel 2005 il governo emanò il DLgs. 7 Marzo 2005 n° 82, il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), al fine di evidenziare come la gestione documentale fosse prerogativa della pubblica amministrazione”.

Il CAD raccoglie tutta la normativa prodotta fino al 2005 in materia di formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici ed è valido e applicabile anche ai privati.

Le Linee Guida pubblicate da AgID e ai sensi dell’articolo 71 del CAD, accolgono anche i tre DPCM emanati nel frattempo: DPCM 22 febbraio 2013 per la formazione, DPCM 3 dicembre 2013 per la conservazione e DPCM 13 novembre 2014 per la gestione dei documenti informatici. “È bene notare che le Linee guida hanno lo stesso valore di cogenza di un DPCM”, specifica Massella.

L’impatto delle normative europee sulla gestione documentale

Il CAD poggia su una importante legge europea: il Regolamento (UE) n° 910/2014 (eIDAS), che dà indicazioni relative all’identificazione elettronica dei soggetti che accedono ai servizi online erogati dalle PA. eIDAS detta i principi e gli strumenti per quanto riguarda i servizi fiduciari: per esempio le firme elettroniche, il recapito elettronico Certificato qualificato, ecc.

Ultimo pilastro normativo della gestione documentale digitalizzata è il GDPR, Regolamento (UE) n. 679 del 27 aprile 2016, che deve essere soddisfatto in ogni momento del ciclo di vita del documento informatico.

Le novità di eIDAS 2.0: l’Italia gioca d’anticipo

Ad aprile è prevista la pubblicazione del Regolamento eIDAS 2.0 sulla Gazzetta Ufficiale europea. eiDAS 2.0 introduce alcune nuove modalità d’identificazione del soggetto, introducendo la nozione di Digital Wallet, portafoglio digitale nel quale potranno essere inseriti tutti gli attributi di un cittadino: oltre a tutti i suoi dati anagrafici, anche dati quali la patente, la tessera sanitaria, la dichiarazione di disabilità, ecc, vi saranno inserite anche altre informazioni più legate alla dimensione privata del soggetto, per esempio la tessera del treno o l’abbonamento alle partite della squadra di calcio preferita, in modo tale che ogni persona abbia sempre con sé tutti i documenti che lo riguardano e di cui necessita nella sua quotidianità.

“Il concetto di Wallet non è una novità in Italia”, fa notare Massella. “Nel decreto PNRR che attualmente è stato emanato e che è in quindi in fase di conversione in legge, il Sottosegretario di Stato all’Innovazione tecnologica, Alessio Butti, ha voluto introdurre anche l’istituzione di un portafoglio digitale italiano, il cosiddetto IT Wallet, in modo da anticipare le attività che verranno portate avanti nell’ambito dei tavoli tecnici necessari per la messa a terra dei dispositivi introdotti dal Regolamento eIDAS 2.0”.

“Ulteriore tema destinato ad avere un forte impatto sulla gestione documentale è la conservazione: eiDAS 2.0 introduce tra i servizi fiduciari anche l’archiviazione elettronica, cioè la conservazione dei documenti informatici, che ora riavrà il suo valore giuridico a livello europeo. In Italia, il tema della conservazione impegna già da anni una sessantina di conservatori, i quali offrono questo servizio e sono presenti nel Marketplace AgID”, aggiunge la dirigente Massella.

Al fine di definire le regole e le specifiche tecniche sulla conservazione e sul digital Wallet a livello europeo, è prevista una serie di tavoli tecnici: “L’Italia dovrà essere presente e dovrà appoggiare le scelte fatte dal Governo, in modo tale da non vanificare gli investimenti che sono stati fatti nel frattempo”, sottolinea la dirigente.

“Fondamentale quando si parla di mercato unico digitale è far sì che siano sviluppate e adottate soluzioni digitali interoperabili tra di loro e che soprattutto prevedano una standardizzazione. Necessaria a questi scopi, è la creazione di ontologie tali per cui i dati abbiano lo stesso significato quando vengono utilizzati da parte di soggetti diversi”.

Le sfide che attendono la PA

“Il Piano Triennale di AgID contiene già le indicazioni di quanto è necessario fare nell’ambito della gestione documentale”, specifica Massella.

“Innanzitutto, l’obiettivo che si devono porre le pubbliche amministrazioni è quello di migliorare e far evolvere le loro piattaforme e i loro sistemi, in modo tale da sempre più entrare nella logica dello scambio dei dati e interoperabilità, con i dati che siano scambiati in formati standard, utilizzando delle piattaforme condivise.

L’interoperabilità del protocollo informatico è uno dei 5 casi d’uso individuati dal Dipartimento per la Trasformazione digitale per erogare fondi ai Comuni italiani, in modo tale da far evolvere i loro sistemi di protocollo verso il nuovo modello di utilizzo comune e scambio dei dati tra PA”.

Nell’ambito del Piano Triennale sono indicate anche le azioni più semplici e più mirate al consolidamento dell’applicazione delle Linee Guida: per esempio, l’invito a verificare e monitorare i sistemi di gestione documentale attualmente in uso, i quali devono essere rispondenti alla normativa e ai requisiti di sicurezza informatica.

Fondamentali, poi, sono la nomina formale del Responsabile della gestione documentale e della conservazione e l’adozione dei manuali di gestione documentale, che devono essere pubblicati nell’apposita sezione dell’Amministrazione Trasparente.

Il contesto tecnologico

L’integrazione e l’interoperabilità con l’ecosistema digitale nazionale e con altri sistemi all’interno della PA sono requisiti che permettono di superare i silos informativi, favorendo lo scambio di dati e la collaborazione tra diversi enti. Questa apertura è fondamentale per costruire una PA coesa e efficiente, che operi come un unico organismo al servizio del cittadino. Se l’obiettivo delle PA oggi deve tendere verso lo scambio dei dati e l’interoperabilità, le piattaforme di gestione documentale non solo devono rispondere a criteri di funzionalità ed efficienza, ma devono anche inserirsi in un contesto normativo e strategico ben definito.

In questo senso, è possibile individuare una serie di requisiti che le PA nella scelta della piattaforma devono tenere presente. Ne abbiamo parlato con Francesco Giachi, CEO di Dgroove, che ha dato poco rilasciato DocSuite Next, una versione totalmente rinnovata della storica DocSuite.

I requisiti di una piattaforma di gestione documentale

Ecco alcuni requisiti, che possono orientare le PA nella scelta della piattaforma documentale in linea con il contesto normativo. “Prima di tutto, – ci dice Francesco Giachi, CEO di Dgroove – orientarsi verso l’open source, come delineato nella Open Source Software Strategy 2020-2023. Questa scelta non è solo dettata dalla normativa, ma rappresenta un invito a pensare all’innovazione in termini di condivisione e collaborazione”.

La scelta delle piattaforme deve essere attentamente ponderata anche sotto l’aspetto economico, assicurandosi che le soluzioni siano sostenibili e adattabili alle dimensioni e missioni specifiche degli enti. Questo approccio pragmatico aiuta a garantire che gli investimenti in digitalizzazione producano un ritorno tangibile, evitando sprechi di risorse.

Inoltre, precisa Giachi: “La centralità dell’utente, sia esso cittadino o impresa, deve essere un principio guida nella scelta delle piattaforme. Questo implica non solo l’adozione di interfacce intuitive e accessibili, ma anche la capacità di personalizzare l’esperienza utente senza intervenire direttamente sul codice. In questo modo, la PA può offrire servizi che rispondono effettivamente alle esigenze degli utenti, facilitando l’interazione con l’amministrazione e migliorando la percezione dei servizi digitali”.

Un altro aspetto cruciale è l’automazione dei processi e la riduzione degli errori, che si traduce in un incremento dell’efficienza operativa. “Attraverso l’automazione delle operazioni ripetitive e la minimizzazione degli errori – prosegue Francesco Giachi di Dgroove – le piattaforme di gestione documentale possono significativamente alleggerire il carico di lavoro degli operatori e migliorare l’accuratezza dei processi”.

In conclusione, la scelta di una piattaforma di gestione documentale nella pubblica amministrazione richiede una riflessione approfondita e multidimensionale, che consideri l’innovazione tecnologica, la sostenibilità economica, la centralità dell’utente, l’efficienza operativa, l’integrazione sistemica e la sicurezza delle informazioni. Questi requisiti, interconnessi tra loro, delineano il percorso che le PA devono seguire per realizzare una trasformazione digitale efficace e inclusiva, capace di rispondere alle esigenze del presente e di anticipare quelle del futuro.