Unione e Convenzioni tra Comuni: i vantaggi delle economie di scala nella gestione dei processi amministrativi e digitali

Il processo di riordino istituzionale e di stabilizzazione della finanza pubblica, volto alla semplificazione, razionalizzazione e riorganizzazione del sistema delle autonomie locali, investe innanzitutto l’assetto organizzativo dei Comuni, nello specifico quelli di minore dimensione demografica, per i quali urge trovare nuove soluzioni più efficaci.

Sul tema, nell’ambito della nostra collaborazione con lo Studio legale Lisi, proponiamo l’analisi di Nina Preite e Rita Maria Conte.

D.L. 78 del 2010

A partire dal 1 gennaio 2015, vige l’obbligo di associarsi tra Comuni mediante Convenzione o Unione, secondo quanto previsto dall’art. 14, comma 28, del D.L. 78/2010 ^[1] , “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, il quale stabilisce che i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero 3.000 se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, “esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27”.

Vediamolo nello specifico

a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;

c) catasto, a eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’art. 118, quarto comma, della Costituzione;

h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;

l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali nell’esercizio delle funzioni di competenza statale;

l-bis) servizi in materia di statistica.

In argomento, ulteriori novità sono state introdotte dall’art. 1 della Legge 7 aprile 2014 n. 56, contenente “Disposizioni sulle Città Metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e Fusioni di Comuni”, conosciuta come “Legge Delrio”, che ha innovato l’ambito associativo con l’obiettivo di apportare una significativa semplificazione alla gestione intercomunale dei vari servizi e settori.

Le nuove modalità di Associazione: Unione e Convenzione

Analizziamo, dopo il quadro normativo delineato, le due forme associative previste, l’Unione e la Convenzione, facendo emergere eventuali vantaggi e criticità. In linea di principio, la gestione associata per i piccoli comuni favorisce una serie di aspetti, tra cui: l’economia di scala, maggiori professionalità, il miglioramento delle prestazioni, la maggiore specializzazione dei dipendenti, il maggiore peso politico complessivo, la diffusione delle best practice.

L’Unione di Comuni

L’Unione di Comuni, così come sancito dall’art.32, comma 1, del Testo Unico dell’Ordinamento degli Enti Locali (TUEL), D.Lgs. n. 267/2000, «è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi». L’Unione, secondo il comma 4, ha potestà statutaria e regolamentare e a essa si applicano i principi previsti per l’ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione.

L’Unione dei Comuni può avere una durata definita o essere a tempo indeterminato.

L’obiettivo che ci si pone con l’Unione è quello di realizzare progressivamente delle economie di scala e, soprattutto, assicurare risparmi di spesa in materia di personale attraverso delle specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e programmazione dei fabbisogni. All’interno dell’Unione si ha, pertanto, un trasferimento di funzioni dal Comune al nuovo ente sovracomunale che acquisisce, così, la piena libertà decisionale e gestionale. Delineati gli aspetti peculiari, valutiamo quali sono i pro e i contro della gestione associativa dell’Unione di Comuni.

La Convenzione

La Convenzioni di Comuni, stabilita dall’art. 30 del TUEL, prevede che tali Enti possano stipulare tra loro delle apposite convenzioni al fine di svolgere in maniera coordinata determinate funzioni e servizi.

Le Convenzioni hanno durata almeno triennale, ai sensi dell’art. 14, comma 31-bis del D.L. 78/2010, e si stipulano con un accordo tramite l’autorizzazione e l’approvazione da parte dei Consigli degli Enti interessati, i quali stabiliscono fini, durata, forme di consultazione dei soggetti contraenti, nonché i rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie.

Al termine del triennio di osservazione, i comuni associati in Convenzione dovranno dimostrare, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno ^[2], un risparmio complessivo di spesa corrente degli enti convenzionati di almeno il 5% rispetto alle spese sostenute nell’esercizio finanziario precedente alla gestione associativa e l’efficacia della convenzione dovrà essere inoltre attestata attraverso il raggiungimento di un migliore livello dei servizi nella gestione in convenzione rispetto all’esercizio finanziario precedente per almeno parte delle attività previste dalla legge.

Le Convenzioni, in aggiunta, possono prevedere sia la costituzione di uffici comuni, sia la delega di funzioni a uno degli enti partecipanti all’accordo, che funge da “capofila”.

Rispetto alla gestione associativa in Unione, i Comuni in Convenzione mantengono la titolarità giuridica delle funzioni, delle risorse e del personale. La Convenzione si caratterizza, inoltre, per la mancanza di organi amministrativi appositamente previsti.

Da quanto delineato, emerge che la Convenzione sia maggiormente flessibile rispetto all’Unione di Comuni, tant’è che risulta essere la forma associativa largamente diffusa tra i piccoli Comuni. I servizi maggiormente gestiti attraverso questa forma sono: segreteria comunale, Polizia Municipale, servizi scolastici, servizi sociali, SUAP, servizi tecnici.

Considerazioni e proposte operative

Da quanto esposto, emerge come l’Unione dei Comuni costituisca la forma associativa più stabile e organica, in quanto è dotata di una propria personalità giuridica e di propri organi, sia politici che gestionali, mentre la Convenzione si rivela essere la soluzione più idonea per tutti quei Comuni che intendono avviare delle sperimentazioni di gestione associata dei servizi, insieme ad altri comuni limitrofi, mediante modalità più soft e più flessibili.

Se gli obiettivi che il Legislatore si pone sono quelli di: apportare una razionalizzazione e una riorganizzazione del sistema delle Autonomie Locali attuando la semplificazione dei livelli istituzionali che operano sul territorio; perseguire l’efficienza e l’economicità; erogare servizi adeguati e di qualità ai cittadini nonché promuovere una governance del territorio più appropriata ed efficace, è necessario che gli stessi Comuni abbiano gli strumenti idonei per potersi costituire in associazione nella forma più appropriata, tenendo conto sia delle difficoltà interpretative sia della complessità contenuta nelle norme riformatrici.

Come già accennato, il primo punto previsto dalla normativa sulle attività delle Unioni riguarda l’organizzazione generale dell’amministrazione, la gestione finanziaria e contabile e il controllo.

Questo punto si riferisce a tutte le attività che riguardano l’organizzazione generale della PA e tra queste rientrano anche i processi di digitalizzazione dei sistemi informativi e documentali, come ad esempio la trasparenza, gli Open Data, la conservazione digitale dei documenti.

Le Unioni, proprio perché si rivolgono ai piccoli Comuni, potrebbero favorire economie di scala sull’attuazione di politiche volte a garantire efficacia, efficienza, trasparenza, razionalizzazione e semplificazione delle attività amministrative come ad esempio la creazione di piccoli poli di gestione documentale e conservazione digitale oppure di banche dati interoperabili e condivise sul patrimonio informativo, al fine di attivare servizi ai cittadini/utenti sempre più verticalizzati sulle loro esigenze specifiche e perseguire lo sviluppo – non solo economico – sostenibile del territorio.

La gestione delle risorse

Altro aspetto da non trascurare riguarda la gestione di risorse limitate a disposizione dei singoli Comuni: l’Unione in questo senso rappresenta un ottimo strumento di razionalizzazione delle risorse economiche che permette alle amministrazioni pubbliche di attivare con minore sforzo economico e di risorse umane i diversi processi, sfruttando le risorse comuni.

Da non trascurare a tal riguardo la recentissima sentenza del TAR di Trento ^[3], con la quale si è stabilito che una PA è responsabile del funzionamento informatico di una sua piattaforma e che le risposte informatiche della stessa costituiscono provvedimenti amministrativi, anche impliciti.

Il concetto della responsabilità, ribadito dalla sentenza, si scontra con quello della spending review perché spesso gli adempimenti della PA non vengono garantiti non tanto per assenza di competenze o volontà, quanto per mancanza di risorse economiche.

Per questo motivo e considerato che il TAR ha ribadito con forza che le modalità informatiche altro non sono che il nuovo modello relazionale tra PA e cittadini che devono in ogni caso essere improntate ai consueti principi di legalità, imparzialità e ragionevolezza, l’Unione potrebbe rappresentare non solo la soluzione ma anche lo stimolo per fare in modo che le economie di scala, derivanti dalla condivisione di strutture e infrastrutture, diventino il motore per erogare servizi di qualità, razionalizzare la spesa pubblica e garantire maggiore efficienza a tutti i livelli top down e bottom up.

* Digital&Law Department (www.studiolegalelisi.it) 

[1] Convertito in L. n. 122 del 2010.

[2] Decreto 11 settembre 2013 del Ministero dell’Interno “Determinazione dei contenuti e delle modalità delle attestazioni dei Comuni comprovanti il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione associata delle funzioni: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2013/10/25/13A08519/sg

[3] Sentenza TAR Trento n. 149 del 15 aprile 2015.