Modello Unico Informatico, cambia il rapporto PA – cittadini

A dispetto di quanto comunemente si crede il nostro Paese è oggi uno dei pochi al mondo nei quali si può ottenere in poche (se non in pochissime) ore e in perfetta sicurezza, il trasferimento di un immobile (con relativa trascrizione e voltura), come riconosciuto a livello internazionale dai Rapporti Doing Business sin dal 2011.

Alla base di questo risultato c’è il Modello Unico Informatico (M.U.I.), un sistema introdotto nel 2001 a livello sperimentale e definitivamente entrato in esercizio nel 2007 che ha portato una profonda innovazione nella gestione delle banche dati della Pubblica Amministrazione con notevoli benefici in termini di allineamento degli archivi pubblici, tempestività di aggiornamento dei medesimi, risparmi di risorse umane, tanto da essere preso ad esempio di modello virtuoso di e-government [1].

Il Modello Unico Informatico consiste in una modalità unitaria e telematica per:

• la registrazione fiscale
• l’esecuzione di formalità ipotecarie (trascrizione, iscrizione e annotazione)
• la voltura catastale degli atti soggetti a registrazione.

In dettaglio:

• i tre adempimenti in materia immobiliare (registrazione, trascrizione e voltura) vengono eseguiti in base ad un unico set di dati in formato aperto ed interoperabile (XML): non potrà più accadere che gli archivi dell’anagrafe tributaria, della conservatoria e del catasto riportino dati tra loro divergenti;
• i tre adempimenti vengono eseguiti contemporaneamente: non potrà più accadere che uno degli archivi rimanga disallineato rispetto agli altri; ricordiamo ad esempio il cronico ritardo di aggiornamento del catasto rispetto alle risultanze della conservatoria;
• gli adempimenti vengono eseguiti automaticamente, senza alcun intervento umano del gestore dell’archivio: non potrà più accadere che una formalità non venga eseguita puntualmente per un sovraccarico di lavoro dell’ufficio.

Esso ha costituito una svolta storica nella disciplina delle relative imposte e nel sistema della pubblicità immobiliare , poiché è stato introdotto:

• il meccanismo dell’autoliquidazione delle imposte da parte del pubblico ufficiale (prima erano gli uffici con dispendio di energie e perdite di tempo che dovevano quantificare le imposte da corrispondere per ogni singolo atto;
• il meccanismo della compensazione tra i diversi tipi di imposte indirette relative ad un atto notarile, rendendo agile e snello l’eventuale recupero di imposte pagate in eccesso;
• la necessità del preventivo pagamento di tutte le imposte per l’esecuzione delle formalità ipotecarie;
• relativamente alla pubblicità immobiliare, l’esecuzione delle formalità ipotecarie con modalità totalmente telematiche (senza alcuna necessità di recarsi allo sportello), in piena attuazione della normativa generale in materia di documento informatico e della novella introdotta nella legge notarile nel 2010.

Il “Modello Unico Informatico” ha rivoluzionato completamente il ruolo delle parti in causa: prima della sua adozione il notaio presentava (all’Ufficio del Registro, in Conservatoria e al Catasto) documenti redatti da lui, ma che i funzionari dovevano valutare, accettare ed inserire nel sistema.

Il M.U.I. è redatto dal notaio e, se è vero che i funzionari degli uffici devono ugualmente verificarlo ed hanno la possibilità di rifiutare il suo inserimento nelle banche dati, è altrettanto vero che l’eventuale rifiuto da parte dei funzionari può avvenire solo in particolari casi e deve necessariamente essere motivato ; quindi, in ultima analisi, è il notaio che modifica le banche dati: da semplice utilizzatore (presentatore di domande) il notaio è diventato attore principale del sistema.

L’intenzione è stata quella di valorizzare la figura del notaio e di responsabilizzarlo, affidandogli:

a) la possibilità di produrre direttamente la modificazione dell’archivio: il notaio può quindi, quando occorra, eliminare l’arretrato, aggiornando l’archivio; i tre adempimenti vengono eseguiti sotto la responsabilità del notaio che effettua l’invio, il quale, nel caso di disallineamento degli archivi, può forzare il sistema, eseguendo, ad esempio, tutte le volture pendenti; la modifica dell’archivio pubblico quindi non è più eseguita dall’amministrazione, ma viene prodotta direttamente dall’invio del notaio nella sua qualità di pubblico ufficiale;

b) le funzioni di tassazione in autoliquidazione: per poter consentire alla procedura di eseguire gli adempimenti in maniera automatica si è dovuto affidare al notaio anche la responsabilità della liquidazione dell’imposta; corrispondentemente il notaio deve consentire il prelievo delle medesime con addebito sul proprio conto corrente bancario; messo alla prova, il sistema ha dimostrato una totale affidabilità con percentuali di recuperi effettuati sulle autoliquidazioni effettuate dai notai pressoché insignificanti.

Si è così trasformato il controllo eseguito dall’amministrazione, nell’esecuzione di questi adempimenti, da preventivo a successivo: l’adempimento viene eseguito immediatamente, in prima battuta sotto la responsabilità del pubblico ufficiale, salva la facoltà di verifica della stessa amministrazione.

La sostanziale novità tecnica e giuridica della procedura ed il suo impatto sul sistema, sono stati in parte mitigati dall’ambito applicativo e dalle modalità di attuazione: infatti sono rimaste invariate le competenze dei vari uffici; in particolare gli Uffici delle Entrate hanno conservato le competenze in materia di accertamento e liquidazione di maggiori imposte relative all’imposta di registro, e ipotecarie e catastali in quanto connesse, pertanto eventuali contenziosi vengono instaurati con l’ufficio (oggi direzione provinciale) che ha effettuato la registrazione; gli Uffici del Territorio conservano la competenza in materia di esecuzione delle formalità ipotecarie, senza alcuna variazione alla disciplina civilistica, e la competenza per le imposte ipotecarie e catastali ed i relativi contenziosi.

L’Adempimento Unico è, pertanto, tale nella predisposizione e nell’esecuzione delle formalità in esso contenute, ma non realizza l’obiettivo, anch’esso auspicabile, dell’unificazione degli interlocutori nella pubblica amministrazione: i procedimenti amministrativi e tributari derivanti dall’esecuzione delle formalità rimangono distinti, sia nelle loro fasi fisiologiche che contenziose, distinti rimangono gli interlocutori nella pubblica amministrazione.

Da questo punto di vista risultano delle criticità nei procedimenti catastali che hanno tutt’oggi delle particolarità rispetto alla pubblicità immobiliare , non essendo totalmente allineate le ipotesi di trascrizione con quelle di voltura ed essendo differenti le tabelle dei diritti trascrivibili da quelli volturabili. Manca, infatti, nelle ipotesi in cui sia prevista l’esecuzione della sola voltura (ad es. per gli atti societari che non comportano un trasferimento della proprietà) o nei casi in cui la trascrizione sia stata correttamente eseguita ed invece sia stata la sola voltura ad essere stata rifiutata (ad es. nei trasferimenti in cui sia il solo regime patrimoniale dei coniugi ad essere mutato in relazione al passaggio di proprietà precedente), un procedimento ad hoc che permetta l’impugnazione di eventuali dinieghi di volturazione opposti dal Catasto, essendo l’unico rimedio esperibile l’istanza in autotutela ed il successivo ricorso al TAR.

Obiettivi della riforma sono stati:

• semplificare e razionalizzare gli adempimenti interessati;
• risolvere situazioni di disagio e cronici ritardi (riguardanti soprattutto il Catasto ma anche taluni uffici delle Conservatorie) che, al momento dell’introduzione del nuovo sistema, duravano da decenni;
• consentire l’esecuzione delle formalità da parte del pubblico ufficiale-responsabile d’imposta, affidandogli la qualificazione dell’atto e successiva liquidazione dell’imposta.

L’obiettivo di semplificazione e razionalizzazione delle formalità di carattere tributario è stato raggiunto preservando la fondamentale esigenza della salvaguardia del valore legale e della qualità effettiva del servizio di pubblicità immobiliare (prova legale per eccellenza dei diritti reali e della proprietà tra privati e nei confronti di qualunque terzo, pubblico o privato), sfruttando l’ulteriore novità dell’introduzione nell’ordinamento giuridico del documento informatico, che impatta in modo dirompente su tutte le forme di documentazione giuridica, ed a maggior ragione quindi sulle forme di pubblicità legale.

Il pieno riconoscimento nel nostro ordinamento del documento informatico, firmato digitalmente , con equiparazione della modalità informatica a quella cartacea per la redazione di atti, anche pubblici, e contratti, e delle relative copie ha consentito la definita informatizzazione di tutto il procedimento di pubblicità immobiliare[2].

L’adozione e la diffusione della firma digitale (o elettronica) in vasti ambiti della pubblica amministrazione e soprattutto nel notariato attraverso l’assunzione da parte del Consiglio nazionale del notariato delle funzioni di Certificatore delle firme digitali utilizzate dai notai italiani nell’esercizio delle loro funzioni ha reso praticamente attuabile la presentazione con modalità telematica delle formalità ipotecaria presso gli uffici del territorio, servizi della pubblicità immobiliare, senza necessità di produrre copie cartacee del titolo in base al quale si chiede la formalità.

Le Agenzie delle Entrate e del Territorio infatti, hanno compreso le opportunità offerte dalla “verifica della funzione” contenuta nella firma digitale a norma rilasciata dal Consiglio Nazionale del Notariato: infatti la firma digitale dei notai attesta contemporaneamente i dati personali del firmatario, ma anche il ruolo svolto quale pubblico ufficiale.

Tale firma, adottata dal Notariato fin dal 2001 e realizzata inizialmente per gli adempimenti presso il Registro delle Imprese, ha, infatti, consentito, per la prima volta in Italia e, forse, nel mondo, di validare un documento non solo tra le parti ma anche nei confronti dei terzi ed in modo particolare della Pubblica Amministrazione.

Rimane però incompiuto il processo dal punto di vista della possibilità di prevalere quanto alla priorità di grado tra presentazione allo sportello e presentazione telematica in quanto attualmente chi si reca in ufficio negli orari di apertura prevale ancora su chi ha effettuato la trasmissione telematica del titolo.

L’adempimento unico, inoltre, costituisce un significativo esempio di “riuso di dati pubblici”.

L’insieme dei dati raccolti, prodotti e gestiti dalla PA nell’ambito delle sue attività istituzionali, infatti, rappresenta una risorsa pubblica infrastrutturale: la valorizzazione di questo patrimonio informativo e tutte le attività volte a metterlo a disposizione sia degli altri settori della PA, che del mercato, va sotto il nome di “Riuso dei dati pubblici”; la materia è stata oggetto di una direttiva comunitaria (2003/98/CE) che invita gli Stati membri a favorire il riuso dei dati pubblici; è stata quindi emanato il D.Lgs. 24.1.06 n.36, che recepisce la direttiva in oggetto, regolamentando peraltro principalmente la fattispecie del riutilizzo a fini commerciali dei dati in questione; la circolazione dei dati pubblici tra PA centrali e locali è anche prevista dall’art. 14 del Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005).

Il principio del riutilizzo del medesimo dato per soddisfare esigenze e adempimenti diversi è alla base della filosofia dell’AU e dei suoi successivi sviluppi: oltre ai tre adempimenti di base, oggi il flusso dei dati contenuti nell’adempimento è utilizzato:

• per alimentare le basi dati ICI dei Comuni
• come fonte dall’Osservatorio del Mercato Immobiliare
• per assolvere agli adempimenti ed ai pagamenti di imposta in materia di plusvalenze da cessioni immobiliari

Inoltre potrebbe essere esteso ad altri ambiti quali, ad es., gli obblighi di denunzia di eventi successivi alla registrazione (Mod.2) o altre fattispecie di registrazione di atti tra privati (contratti di locazioni, preliminari, ecc.).

[1]Per distinguere i diversi formati utilizzabili nella codifica dei set di dati, è stato proposto dal W3C un modello di catalogazione che li classifica in base alle loro caratteristiche su una scala di valori da 1 (una stella) a 5 (cinque stelle):
*Una Stella: livello base, file non strutturati in formati immagine come .gif, .jpg, .png, o in formati proprietari come Microsoft Word o Adobe Pdf;
** Due Stelle: livello che indica dati strutturati ma codificati con un formato proprietario (es. in formato Microsoft Excel);
*** Tre Stelle: livello che indica dati strutturati e codificati in un formato non proprietario (es. in formato .csv);
**** Quattro Stelle: livello che indica dati strutturati e codificati in un formato non proprietario e dotati di un URI che li rende indirizzabili sulla rete e quindi utilizzabili direttamente online;
***** Cinque Stelle: livello che indica i Linked Open Data (LOD), ovvero dati aperti (classificati a quattro stelle) che hanno collegamenti mediante link ad altri dataset.

[2]La digitalizzazione dell’attività amministrativa conferisce nuovi significati al concetto di trasparenza come evidenziato dalle seguenti disposizioni di legge:

• “le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione” (art. 12, D. Lgs. n. 82/2005).
• “accessibilità totale (…) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione ”(art. 11, D. Lgs. n.150/2009)
• Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005), prevede il principio di “disponibilità dei dati pubblici ” (enunciato all’art. 2, comma 1, e declinato dall’art. 50, comma 1) che consiste nella possibilità, per soggetti pubblici e privati, “di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge ”(art.1, lett. o).