Ecco il sistema che ha trasformato la pratica edilizia in Emilia Romagna

A partire dal 2009 la Regione avviò lo studio di fattibilità dello sviluppo di un modello unico digitale per l’edilizia (MUDE) regionale rilevando l’opportunità di basare il sistema sull’anagrafe comunale degli immobili (ACI) in modo da consentire ai comuni di dotarsi di uno strumento per la gestione oltre che dei titoli edilizi, anche dei dati catastali, toponomastici, cartografici, che garantisse il costante aggiornamento attraverso una gestione integrata dei dati degli immobili sia ai fini del rilascio dei titoli edilizi che per i controlli di tipo amministrativo/contributivo. Tale impostazione avrebbe anche consentito alla Regione di disporre di un sistema costantemente aggiornato di monitoraggio dell’attività edilizia utile a tutti al fine di orientare le politiche edilizie regionali e locali.

Nel 2010 venne avviata formalmente l’attività di progettazione del MUDE, denominato a livello regionale “Sistema Integrato per l’Edilizia – S.I.Ed.ER.”. Con la consapevolezza che lo sviluppo di una piattaforma di tale rilevanza poteva essere realizzata solo con il supporto dei Comuni, prima di avviare la fase di messa in produzione del software la Regione avviò un tavolo di lavoro con i Comuni ed ANCI volto ad impostare il modello unico digitale regionale. Pertanto furono individuati da ANCI 15 enti pilota rappresentativi di differenti specificità organizzative e gestionali locali (Comune di Anzola dell’Emilia, Comuni dell’Unione Bassa Romagna, Comune di Bologna, Comune di Calderara di Reno, Comune di Cesena, Comune di Collecchio, Comune di Correggio per l’Unione Pianura reggiana, Comune di Ferrara, Comune di Forlì, Comune di Modena, Comune di Ravenna, Comune di Reggio Emilia, Comune di Riccione, Comune di Rimini, Comuni dell’Unione Terre e Fiumi), cosiddetti sperimentatori di prima fase, e furono avviati i tavoli di lavoro che consentirono di sviluppare l’impostazione vera e propria della piattaforma. Grazie a questa prima fase di concertazione l’architettura di S.I.Ed.ER. fu condivisa e furono standardizzati alcuni temi legati all’edilizia, come ad esempio l’articolazione delle cosiddette “destinazioni d’uso” in campo edilizio .

Contemporaneamente, la Regione si attivò su più tavoli di condivisione. Da un lato sul tavolo di lavoro nazionale del prototipo MUDE ed in particolare con la Regione Piemonte che già disponeva di una propria piattaforma per definire i contenuti informatici del tracciato MUDE. Una volta identificati i contenuti condivisi il MUDE fu adattato alle esigenze che la Regione Emilia-Romagna si era data, pur mantenendo lo stesso schema originale, si avviò lo sviluppo vero e proprio della piattaforma regionale.
Dall’altro, considerando la complessità del sistema che si stava costruendo, che si interfaccia con diversi applicativi in uso presso la Regione (ACI, DBTR, Sigmater, ecc) e con gli enti pubblici presenti sul territorio, nel 2011 venne istituita la Cabina di Regia di S.I.Ed.ER. costituita dalla Regione ed ANCI, con l’obiettivo di coordinare lo sviluppo del progetto e l’interazione tra tutti gli stakeholder coinvolti, sia interni che esterni alla PA.

I lavori furono bruscamente interrotti a causa del sisma del 20 e 29 maggio del 2012: in quel contesto emergenziale, considerando che il S.I.Ed.ER. non era stato ancora completato nè collaudato, si manifestò l’esigenza di disporre rapidamente di un software per la gestione delle pratiche della ricostruzione dell’edilizia residenziale e la Struttura tecnica del Commissario Delegato decise di adottare il sistema MUDE Piemonte, che pur non avendo la stessa impostazione del S.I.Ed.ER., consentiva di gestire immediatamente l’inoltro delle pratiche edilizie della ricostruzione.

La pausa del sisma non interruppe tuttavia le attività di sviluppo del software, che furono orientate in prima istanza a dare una risposta alle esigenze di integrazione della piattaforma con gli altri applicativi regionali inerenti il processo edilizio: SUAP-online (relativo alle attività produttive), SIS (sistema informativo sismica per l’inoltro di pratiche sismiche), AIA (autorizzazioni integrate ambientali). Nel 2013 fu elaborato un documento contenente i criteri di base e i principi informatici per attuare l’integrazione delle piattaforme che vide la condivisione di tutti i Servizi regionali di riferimento degli applicativi informatici coinvolti.

Nel 2014 si concluse lo sviluppo della piattaforma S.I.Ed.ER e venne avviata una seconda fase di sperimentazione al fine di collaudare anche dal punto di vista applicativo in ambiente di lavoro (e non di test) e poter disporre del software nel corso dell’anno 2015. La sperimentazione fu estesa ad un numero limitato di comuni selezionati principalmente tra quelli che avevano partecipato alla prima fase di condivisione degli aspetti progettuali del software, e coinvolse direttamente gli enti anche con risorse proprie (Comune di Ferrara, Comune di Riccione, Comuni dell’Unione della Bassa, Comuni dell’Unione Terre e Fiumi, Comuni dell’Unione Valli e Delizie).

Sempre nel 2014 il decreto “Sblocca Italia” (Legge 164/2014) introdusse importanti novità in materia edilizia e nella seconda fase di sperimentazione vennero raccolti i diversi feedback da parte dei comuni e dei professionisti e messo a punto il software. Il sistema nel luglio 2015 era dunque pronto per uscire con una versione finale ed avviare il dispiegamento a livello regionale.

La fase di sperimentazione fece emergere diverse necessità finalizzate all’ottimizzazione del sistema tra cui in primis la necessità di standardizzare i formati su scala regionale. Proprio in quest’ottica si decise di costituire un tavolo permanente con tutti gli ordini professionali della Regione al fine di recepire i possibili contributi e le proposte di migliorie da parte dei professionisti.

Il 2015 fu l’anno d’avvio del dispiegamento della piattaforma su scala regionale e si arrivò all’installazione dell’applicativo su circa 60 comuni.

Dal momento che S.I.Ed.ER. consente l’integrazione con i servizi informatici comunali, dalla protocollazione, all’archiviazione fino alla gestione digitale della pratica stessa , la fase di dispiegamento della piattaforma nei comuni è stato anche il momento in cui l’ente locale ha necessariamente impostato una riorganizzazione dei servizi interni , per rivedere le fasi del processo interno all’Ente relative alla filiera delle pratiche edilizie. Il dispiegamento regionale, si è sostanziato nella trasmissione volontaria delle pratiche edilizie e nella loro gestione attraverso la piattaforma, con il coinvolgimento di un numero ristretto di professionisti individuati dai comuni o che hanno manifestato l’interesse alla nuova modalità gestionale.

L’avvio del dispiegamento è coinciso anche con una prima fase di divulgazione e formazione rivolta ai professionisti di tutti gli ordini professionali nei diversi ambiti geografici della Regione Emilia-Romagna.

Il quadro normativo

La Legge 80 del 2006 “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione”, all’art.34 quinquies “Disposizioni di semplificazione in materia edilizia”, introduceva nel mondo dell’edilizia una piccola rivoluzione: per attuare la semplificazione dei procedimenti amministrativi catastali ed edilizi si prevedeva infatti “l’istituzione di un modello unico digitale per l’edilizia (MUDE) da introdurre gradualmente per la presentazione in via telematica ai comuni di denunce di inizio attività, di domande per il rilascio di permessi di costruire e di ogni altro atto di assenso comunque denominato in materia di attività edilizia.” Gradualmente il MUDE avrebbe dovuto sostituire tutte le comunicazioni cartacee relative ai procedimenti edilizi, trasformando quindi il titolo edilizio da cartaceo in digitale.

Con la Legge Regionale 26 novembre 2010, n. 11 “Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata”, sulla scia della L.R. 31/2002, veniva introdotto a livello regionale il concetto di semplificazione dell’attività amministrativa nel campo dell’edilizia, e più recentemente la Legge Regionale 30 luglio 2013, n. 15 “Semplificazione della disciplina edilizia” prevedeva, all’art. 3, la “gestione telematica dei procedimenti edilizi”.

Parallelamente la Regione Emilia-Romagna introduceva per la prima volta i concetti di programmazione dell’ICT (Information and Communication Technologies) e dell’e-government su scala regionale, quello della semplificazione dei rapporti tra soggetti privati e pubbliche amministrazioni, nonché l’ampliamento dell’offerta di servizi pubblici integrati (Legge Regionale 24 maggio 2004, n. 11 “Sviluppo regionale della società dell’informazione”). Successivamente con la L.R. n.17 del 2013 si aggiungeva anche il tema della conservazione digitale dei documenti informatici.

Infine, in attuazione dell’art. 24 “Agenda della semplificazione amministrativa e moduli standard” del DL 24 giugno 2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”, la Regione Emilia-Romagna con delibera di Giunta regionale n. 993 del 07/07/2014 ha approvato l’atto di coordinamento tecnico regionale per la definizione della modulistica edilizia unificata su scala regionale tutt’oggi operativa. Il DL 24 giugno 2014, n. 90 prevede anche che il Governo, le Regioni e gli Enti locali approvino un piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze edilizie, dichiarazioni e segnalazioni che permetta la compilazione on line con procedure guidate accessibili tramite autenticazione con il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese.

Dopo l’entrata in vigore della Legge 80/2006, “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione”, la Regione ha incominciato ad analizzare le possibili ricadute di un modello unico digitale per l’edilizia su scala regionale tenendo in considerazione i contributi forniti dalle PA e le specificità delle esperienze locali. Da subito emerse la necessità della standardizzazione dei procedimenti edilizi, poiché ogni comune aveva proprie regole, oltre che un variegato panorama di informatizzazione dei processi, nonché abitudini distinte nella gestione delle pratiche edilizie e nella conservazione documentale. Pertanto prima di definire il MUDE a scala regionale la Regione ha ritenuto di approfondire i concetti di unificazione dei processi, e di definizione di standard minimi condivisi per l’implementazione del MUDE. Questo è stato il percorso che ha concorso anche alla promulgazione della citata L.R. n.15 del 2013 – Semplificazione della disciplina edilizia, che per la prima volta ha standardizzato i procedimenti edilizi su scala regionale.