Agenda digitale, tutti concordi verso l’attuazione. Che sia la volta buona?

Sono stati presentati nel corso della seconda giornata del New Digital Government Summit, in Roma, i risultati della Ricerca realizzata dall’Osservatorio Agenda Digitale del Politecnico di Milano sullo stato di attuazione della Agenda digitale italiana.

Introdotta dal responsabile scientifico degli Osservatori Digital Innovation del Politecnico, Alessandro Perego, la ricerca si è proposta di tracciare un quadro quanto più esaustivo dello stato dell’arte dell’Agenda digitale nazionale, con un focus dedicato alle realtà regionali. Espresso in punti:

• Quantificare le risorse a disposizione e relative fonti di finanziamento;
• Illustrare i modelli di procurement pubblico di innovazione disponibili;
• Misurare lo stato di attuazione effettiva, anche dal punto di vista normativo;
• Confrontare le diverse strategie regionali di digitalizzazione e la loro copertura finanziaria.

L’Italia con i documenti “Strategia per la Crescita Digitale 2014-2020” e la “Strategia italiana per la banda ultra larga” ha definito la propria strategia nazionale, prevedendo investimenti da parte della PA per 10,6 miliardi di euro dal 2014 al 2020, pari a circa 1,51 miliardi di euro l’anno. Questi investimenti possono essere sostenuti grazie a 1,65 miliardi di euro l’anno di risorse europee (complessivamente 11,5 miliardi di euro dal 2014 al 2020, sommando i contributi dei fondi a gestione diretta e indiretta).

In ambito regionale, secondo i dati dell’Osservatorio, dieci Regioni italiane su 21 hanno già formalizzato documenti che esplicitano le strategie e le priorità di attuazione delle loro Agende Digitali, mentre altre 8 stanno finalizzando lo sviluppo di tali documenti impiegando prevalentemente approcci partecipati, basati su ampie consultazioni pubbliche. Inoltre è stata istituita la Commissione Speciale Agenda Digitale della Conferenza delle Regioni, che semplifica il coordinamento con lo Stato centrale.

Una riflessione particolare è poi stata dedicata alle società regionali: “La Riforma della PA sta creando uno scenario in cui le competenze specialistiche delle società in-house sono messe a fattor comune in un modello a rete, per generare servizi condivisi a livello sovra-regionale e garantire la cooperazione e l’attuazione coerente dell’Agenda Digitale – spiega Mariano Corso , Responsabile Scientifico dell’Osservatorio Agenda Digitale –. Per fare questo, tuttavia, le in-house devono superare l’attuale visione locale, promuovere partenariati tra mondo pubblico e privato, procurement innovativo di innovazione digitale, riuso e shared service. È necessario far procedere questa evoluzione in modo coerente e allineato alle priorità del Paese”.

Un fermento che si scontra con l’immobilismo normativo: dal 2012 a oggi infatti solo 32 dei 65 provvedimenti attuativi previsti dai Decreti Legge che normano l’attuazione dell’Agenda Digitale sono stati recepiti e, di questi, solo 5 entro le scadenze prefissate. Dei 32 provvedimenti ancora da recepire, 20 avevano una scadenza rispetto a cui presentano ritardi medi di oltre 700 giorni, mentre 14 richiedono ingenti sforzi di coordinamento. Solo un provvedimento è stato abrogato. Le principali ragioni dei ritardi sono l’eccessivo numero di provvedimenti attuativi, una progressiva stratificazione di atti normativi nel tempo, l’assenza di un effettivo monitoraggio periodico, l’elevato numero di provvedimenti senza scadenza. Per semplificare il lavoro del regolatore, potrebbe essere utile abrogare 11 provvedimenti il cui contenuto è ormai obsoleto, come conseguenza del decorso del tempo o della successiva emanazione di altre Leggi.

Questo ritardo pone inevitabilmente un freno all’attuazione effettiva. Eppure i piani strategici ci sono, le risorse anche, come anche un forte orientamento all’attuazione da parte di AgID.

Ad oggi solo 12 Paesi europei su 28 hanno presentato nei loro documenti strategici indicatori per monitorare l’effettiva attuazione. Solo 9 hanno definito target da raggiungere e 8 hanno misurato la situazione di partenza. Il DESI (Digital Economy and Society Index) posiziona l’Italia in quart’ultima posizione (25esima) in Europa. Su 28 Paesi censiti siamo al 27° posto per connettività, al 24° in capitale umano, al 26° per uso di Internet, al 20° per integrazione della tecnologia digitale e al 15° in servizi pubblici digitali. Ma per una misurazione efficace occorrerebbe utilizzare uno strumento più completo del DESI perché quest’ultimo è focalizzato solo su alcune aree di interesse comunitario, misura parzialmente l’attuazione dell’AD e non suggerisce percorsi di attuazione e priorità da perseguire.

L’Osservatorio Agenda Digitale ha pertanto definito un cruscotto di oltre 100 indicatori che consenta di fare precisi confronti con gli altri Paesi europei per ogni area di attuazione. Ha quindi elaborato un indicatore complessivo, il “Digital Maturity Index” (DMI) che riporta in modo sintetico lo stato di digitalizzazione dei vari Paesi europei e dimostra una stretta correlazione tra questo indice e il PIL pro capite. Secondo il DMI l’Italia risulta al 21° posto su 28 Paesi europei ed è il Paese con più alto PIL pro capite tra quelli caratterizzati da bassi valori del DMI. Per allineare il PIL pro capite ai Paesi più ricchi con dimensione simile alla nostra è indispensabile un incremento significativo delle performance sul fronte della trasformazione digitale.

“Confrontando l’Italia e gli altri Paesi europei sulla base del cruscotto di indicatori, si nota come l’attuale Agenda Digitale italiana abbia aree di attuazione poco coperte, come quella dell’Innovazione digitale delle imprese. Sono tuttavia stati impostati buoni sistemi di monitoraggio per le aree legate a Connettività, eGov e Competenze – commenta Alessandro Perego –. In generale l’attuazione dell’Agenda Digitale italiana è allineata al resto d’Europa per le aree eGov e OpenGov, mentre è in ritardo per le altre aree. Con i progetti SPID, PagoPa e ANPR è in via di miglioramento l’area relativa alle Infrastrutture di servizi digitali a PA e imprese”.

Procurement pubblico di innovazione digitale

Non esistono informazioni chiare su quanto spenda la PA italiana nel procurement di tecnologie digitali. Le stime più attendibili certificano la spesa in 6 miliardi di euro per il 2014, pari al 3% degli acquisti della PA, in calo e inferiore a quella di altri Paesi EU: più che operare tagli lineari su questa spesa sarebbe opportuno misurarla e riqualificarla.

Le procedure di procurement pubblico innovativo già disponibili nell’attuale quadro normativo sono scarsamente usate dalle PA italiane. Dal 2012 in Italia sono state eseguite 84 procedure di dialogo competitivo (procedure flessibili in cui la stazione appaltante avvia un dialogo con i candidati) su un totale di 6.765 attivate in Europa. Solo 5 dialoghi competitivi italiani hanno riguardato l’attuazione dell’Agenda Digitale. Inoltre, l’Italia non ha ancora recepito le direttive europee che forniscono procedure innovative di procurement pubblico e incentivano i Partenariati Pubblico Privati (PPP). Quando saranno recepiti tali direttive, è importante fare chiarezza su quando e come utilizzare le nuove procedure di aggiudicazione degli appalti.

Ad introdurre l’argomento, Carlo Mochi Sismondi, presidente di FPA : “Consip e AgID rivestono ruoli chiave nello scenario ipotizzato dalla legge finanziaria, ma non sono sufficienti a trasformare il procurement pubblico da freno a volano di digitalizzazione del Paese. Per valorizzare a pieno la razionalizzazione delle stazioni appaltanti e la revisione del codice degli appalti è necessario migliorare le competenze di PA e provider di soluzioni digitali, ridefinire le partnership tra i due attori e migliorare le procedure con cui è gestito il procurement pubblico”.

“La finanza di progetto – aggiunge Alessandro Perego – è una tipologia di PPP che valorizza l’apporto dei privati e la piena coerenza con i vincoli di finanza pubblica della PA, ma è poco sfruttata in Italia. È necessario fornire adeguati strumenti a PA e imprese per usarla al meglio e coglierne l’opportunità”.

Il digitale è un fattore chiave nella revisione in corso del codice degli appalti e nel recepimento delle direttive europee sugli approvvigionamenti pubblici. Ha un ruolo centrale nelle riforme della PA (Legge 124/2015) e della Scuola (Legge 107/2015) approvate la scorsa estate. E arrivano segnali positivi dal settore privato: dopo anni di difficolta`, la domanda di tecnologie digitali ha ricominciato a crescere, con un incremento previsto dell’1,1% entro fine 2015.

Finanziare l’Agenda Digitale, un dettaglio

Il 77% delle risorse europee a disposizione dell’Italia per attuare l’Agenda Digitale, pari a 1,27 miliardi di euro l’anno, è allocata su fondi strutturali ed utilizzabile solo dopo l’approvazione di programmi operativi. 60 dei 74 programmi presentati dall’Italia sono stati approvati tra il 2014 e il 2015. 14 non sono ancora stati approvati a due anni dall’inizio del periodo di gestione 2014–2020.

2,7 miliardi di euro saranno specificatamente disponibili dal 2014 al 2020 per l’attuazione dell’Agenda Digitale, a cui corrisponde uno specifico Obiettivo Tematico dei programmi di coesione europei. Queste risorse sono allocate su FSE e FESR, da cui si possono recuperare altri 5,8 miliardi di euro includendo investimenti in digitale nei programmi operativi scritti con riferimento ad altri obiettivi tematici. Altri 372 milioni di euro dovrebbero arrivare dal FEASR. Inoltre, grazie a fondi europei a gestione diretta (come Horizon 2020) dal 2014 al 2020 saranno disponibili per l’attuazione dell’Agenda Digitale 2,6 miliardi di euro, pari a 376 milioni di euro l’anno. Si ipotizza che imprese e PA italiane riescano ad aggiudicarsi l’8,5% delle risorse disponibili anche se è cresciuta la competizione per ottenerle.

Oltre ai fondi europei, l’attuazione dell’AD italiana può contare anche su risorse nazionali, locali e private. Se le risorse locali e private sono incerte o difficili da quantificare, per quelle nazionali si può contare su 22 bandi di finanziamento nazionale per un valore complessivo di 13 miliardi di euro disponibili a partire dal 2015 (di cui 3,5 miliardi già durante il 2015) utilizzabili in particolare da imprese private. Una disponibilità significativa, ma solo 9 bandi su 22 (e il 46% delle risorse disponibili) hanno come obiettivo specifico uno o più temi di Agenda Digitale.