Le linee guida per il piano triennale per la trasparenza e l’integrità: quando 150 è più di 241

Lo scorso 23 settembre la Civit – Commissione Indipendente per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza delle Amministrazioni pubbliche, ha diramato una direttiva con le Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità.
È un documento ampio di 22 pagine di testo più un allegato che presenta un modello della sezione del sito che dovrà essere dedicata all’operazione trasparenza.
Le linee guida erano attese anche perché entro la fine dell’anno tutte le amministrazioni dovranno predisporre ed adottare il piano e non c’è più molto tempo anche perché da una prima scorsa dei più importanti siti pubblici mi pare che siamo ancora abbastanza in alto mare.

Ma torniamo alle linee guida: non posso in un breve articolo come questo farne un sunto, ma vorrei sottolinearne alcuni aspetti che mi paiono chiari e importanti. Molti altri ce ne sono, ma lascio a ciascuno di voi il compito di scovarli in un testo che ha un pregio fra tutti: non è scritto in burocratese, ma anzi è facilmente comprensibile e molto spesso fortemente chiarificatore.

1 – La prima cosa da notare è che il concetto di trasparenza che viene fuori è fortemente avanzato rispetto a quello dettato dalla legge 241 del 1990 (sono passati anche vent’anni, ma questo non è sempre una ragione sufficiente!) e si rifà al moderno concetto di open government di cui più volte abbiamo trattato. Ma facciamo parlare il testo che qui è particolarmente pregnante:

La trasparenza “è intesa come accessibilità totale (…) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione (…)” (articolo 11, comma 1). Si tratta di una nozione diversa da quella contenuta negli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, dove la trasparenza è considerata nei più ristretti termini di diritto di accesso ai documenti amministrativi, qualificato dalla titolarità di un interesse e sottoposto a specifici requisiti e limiti.

L’accessibilità totale presuppone, invece, l’accesso da parte dell’intera collettività a tutte le “informazioni pubbliche”, secondo il paradigma della “libertà di informazione” dell’open government di origine statunitense. Una tale disciplina è idonea a radicare, se non sempre un diritto in senso tecnico, una posizione qualificata e diffusa in capo a ciascun cittadino, rispetto all’azione delle pubbliche amministrazioni, con il principale “scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” (articolo 11, comma 1, del decreto).

Era ora! Già il d.lgs 150/09 aveva messo i paletti, ma qui è chiaramente esplicitato che tutti i cittadini, per il solo fatto di essere cittadini e quindi di pagare le tasse (elemento chiave per qualsiasi democrazia) hanno diritto di avere dati chiari, leggibili, aperti su come viene amministrata la cosa pubblica e di come vengono spesi i loro soldi.

Tutti i cittadini abbiamo detto, non solo quelli che ne hanno un interesse diretto come prima dettava la 241/90 che addirittura impediva per principio un accesso generalizzato, infatti diceva che  “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, mentre ora “la trasparenza è finalizzata proprio a forme diffuse di controllo sociale dell’operato delle pubbliche amministrazioni e delinea, quindi, un diverso regime di accessibilità alle informazioni.”

2 – Secondo punto da mettere in luce è la chiarezza con cui viene definito dall’organo competente, appunto la Civit, che non ci si può accontentare di una trasparenza statica, ossia per esempio di mettere online gli stipendi e i curricoli dei dirigenti (che per la verità è il massimo che abbiamo visto sin ora e neanche sempre e dovunque) quel che serve è molto di più ed entra molto più dentro il tessuto stesso dell’amministrazione. Ma facciamo di nuovo parlare il testo (grassetti e sottolineature sono le mie):

La trasparenza presenta un duplice profilo: in primo luogo, come si è detto e come si preciserà in seguito, un profilo “statico”, consistente essenzialmente nella pubblicità di categorie di dati attinenti alle pubbliche amministrazioni per finalità di controllo sociale. Il profilo “dinamico” della trasparenza è invece direttamente correlato alla performance. La pubblicità dei dati inerenti all’organizzazione e all’erogazione dei servizi al pubblico, infatti, si inserisce strumentalmente nell’ottica di fondo del “miglioramento continuo” dei servizi pubblici, connaturato al ciclo della performance anche grazie al necessario apporto partecipativo dei portatori di interesse (stakeholder).

Per quanto attiene al buon andamento dei servizi pubblici e alla corretta gestione delle relative risorse, la pubblicazione on line dei dati consente a tutti i cittadini un’effettiva conoscenza dell’azione delle pubbliche amministrazioni, con il fine di sollecitare e agevolare modalità di partecipazione e coinvolgimento della collettività. In quest’ottica, la disciplina della trasparenza costituisce, altresì, una forma di garanzia del cittadino, in qualità sia di destinatario delle generali attività delle pubbliche amministrazioni, sia di utente dei servizi pubblici.

La pubblicazione di determinate informazioni, infine, è un’importante spia dell’andamento della performance delle pubbliche amministrazioni e del raggiungimento degli obiettivi espressi nel più generale ciclo di gestione della performance. Con riferimento a quest’ultimo, occorre sottolineare che il Programma della trasparenza, da un lato, rappresenta uno degli aspetti fondamentali della fase di pianificazione strategica all’interno del ciclo della performance, dall’altro, permette di rendere pubblici agli stakeholder di riferimento, con particolare attenzione agli outcome e ai risultati desiderati/conseguiti, i contenuti del Piano e della Relazione sulla performance.

Il Programma triennale della trasparenza, pertanto, deve porsi in relazione al ciclo di gestione della performance e deve di conseguenza consentire la piena conoscibilità di ogni componente del Piano e dello stato della sua attuazione.

Non si poteva essere più chiari: non è più solo l’informazione per soddisfare la curiosità, certo legittima ma un po’ pruriginosa, di quanto guadagna il tizio o il caio, ma di mettere a disposizione di tutti i cittadini dati chiave sull’andamento dell’amministrazione: che obiettivi si è data, a che punto è nel conseguirli, quanto costa conseguirli e dove si spendono le risorse, cosa e come si è acquistato e con quali procedure, ecc.

3 – E qui viene il terzo punto di qualità di queste linee guida che volevo sottoporvi (come ho detto ce ne sono molti altri, ma dovrete trovarveli da soli!) : un elenco finalmente chiaro e con tutti i riferimenti di legge, a cosa è obbligatorio già da ora pubblicare sui siti Internet istituzionali nella famosa sezione “Trasparenza, integrità e merito”.
Leggiamola insieme questa lista anche per renderci conto che siamo ancora molto lontani dalla meta, ma ancora prima di riportarvi l’elenco credo sia necessaria una considerazione: si tratta di linee guida molto coraggiose, che se fossero applicate alla lettera scardinerebbero veramente le amministrazioni pubbliche ingessate, autoreferenziali e sostanzialmente sulla difensiva che molto spesso vediamo. Tocca difenderle!

Difendere le linee guida e quindi l’applicazione della legge vuol dire vigilare perché non siano banalizzate da norme successive che ne annacquino i contenuti, perché non si trovino scuse o proroghe per non applicarle, perché non si accettino deroghe da parte dell’una o l’altra amministrazione che, come nella fattoria di Orwell, si ritiene “più uguale degli altri.
Bene, ecco quindi per finire il menu delle notizie e dei dati che già da ora (anzi per la verità già dall’entrata in vigore dei provvedimenti ossia da parecchi mesi) le amministrazioni pubbliche sono tenute a mettere in chiaro ed in bella evidenza su Internet, e scusate se è poco! Io tutta questa roba non l’ho vista da nessuna parte, ma da oggi ci è stato ribadito che ne abbiamo diritto!

• Dati informativi relativi al personale:

a) curricula e retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e sulle componenti legate alla retribuzione di risultato (articolo 11, comma 8, lettere f) e g), del d. lg. n. 150 del 2009), indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale (articolo 21 della l. n. 69 del 2009), ruolo – data di inquadramento nella fascia di appartenenza o in quella inferiore, data di primo inquadramento nell’amministrazione, decorrenza e termine degli incarichi conferiti ex articolo 19, commi 3 e 4, del d. lg. n. 165 del 2001 – (articolo 1, comma 7, del D.P.R. n. 108 del 2004);

b) curricula dei titolari di posizioni organizzative (articolo 11, comma 8, lettera f), del d. lg. n. 150 del 2009);

c) curricula, retribuzioni, compensi ed indennità di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo e dei relativi uffici di supporto, ivi compresi, a titolo esemplificativo, i vertici politici delle amministrazioni, i capi di gabinetto e gli appartenenti agli uffici di staff e di diretta collaborazione nei ministeri; i titolari di altre cariche di rilievo politico nelle regioni e negli enti locali (articolo 11, comma 8, lettera h), del d. lg. n. 150 del 2009);

d) nominativi e curricula dei componenti degli OIV e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all’articolo 14 (articolo 11, comma 8, lettera e), del d. lg. n. 150 del 2009);

e) tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale (articolo 21 della l. n. 69 del 2009), nonché il ruolo dei dipendenti pubblici (articolo 55, comma 5, del D.P.R. n. 3 del 1957);

f) retribuzioni annuali, curricula, indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale di segretari provinciali e comunali (articolo 21 della l. n. 69 del 2009);

g) ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti (articolo 11, comma 8, lettera c), del d. lg. n. 150 del 2009);

h) analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti (articolo 11, comma 8, lettera d), del d. lg. n. 150 del 2009);

i)  codici di comportamento (articolo 55, comma 2, del d. lg. n. 165 del 2001 così come modificato dall’articolo 68 del d. lg. n. 150 del 2009);

• Dati relativi a incarichi e consulenze:

a) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti a dipendenti pubblici e ad altri soggetti (articolo 11, comma 8, lettera i), del d. lg. n. 150 del 2009 e articolo 53 del d. lg. n. 165 del 2001). Gli incarichi considerati sono: i) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati dalla amministrazione ai propri dipendenti in seno alla stessa amministrazione o presso altre amministrazioni o società pubbliche o private; ii) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati da una amministrazione ai dipendenti di altra amministrazione; iii) incarichi retribuiti e non retribuiti affidati, a qualsiasi titolo, da una amministrazione a soggetti esterni. In ordine a questa tipologia di informazioni è necessario indicare: soggetto incaricato, curriculum di tale soggetto, oggetto dell’incarico, durata dell’incarico, compenso lordo, soggetto conferente, modalità di selezione e di affidamento dell’incarico e tipo di rapporto, dichiarazione negativa (nel caso in cui l’amministrazione non abbia conferito o autorizzato incarichi).

• Dati informativi sull’organizzazione, la performance e i procedimenti:

a) Informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione (organigramma, articolazione degli uffici, attribuzioni e organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generale, nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché settore dell’ordinamento giuridico riferibile all’attività da essi svolta – articolo 54, comma 1, lettera a), del d. lg. n. 82 del 2005);

b) elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando se si tratta di una casella di posta elettronica certificata (articolo 54, comma 1, lettera d), del d. lg. n. 82 del 2005);

c) Piano e Relazione sulla performance (articolo 11, comma 8, lettera b), del d. lg. n. 150 del 2009);

d) informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati (ai sensi dei principi di cui all’articolo 11 del d. lg. n. 150 del 2009 e delle indicazioni di cui alla delibera n. 88 del 24 giugno 2010);

e) Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e relativo stato di attuazione (articolo 11, comma 8, lettera a), del d. lg. n. 150 del 2009);

f) elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile del procedimento e l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale (articolo 54, comma 1, lettera b), del d. lg. n. 82 del 2005);

g) scadenze e modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della l. n. 241 del 1990 (articolo 54, comma 1, lettera c), del d. lg. n. 82 del 2005).

• Dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici:

a) servizi erogati agli utenti finali e intermedi (ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del d. lg. 7 agosto 1997, n. 279), contabilizzazione dei loro costi ed evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché il monitoraggio del loro andamento (articolo 11, comma 4, del d. lg. n. 150 del 2009), da estrapolare in maniera coerente ai contenuti del Piano e della Relazione sulla performance;

b) contratti integrativi stipulati, relazione tecnico-finanziaria e illustrativa, certificata dagli organi di controllo, informazioni trasmesse ai fini dell’inoltro alla Corte dei Conti, modello adottato ed esiti della valutazione effettuata dai cittadini sugli effetti attesi dal funzionamento dei servizi pubblici in conseguenza della contrattazione integrativa (articolo 55, comma 4, del d. lg. n. 150 del 2009);

c) dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di partecipazione nonché dati concernenti l’esternalizzazione di servizi e attività anche per il tramite di convenzioni.

• Dati sulla gestione dei pagamenti e sulle buone prassi:

a) indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture (indicatore di tempestività dei pagamenti), nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente (articolo 23, comma 5, della l. n. 69 del 2009);

b) buone prassi in ordine ai tempi per l’adozione dei provvedimenti e per l’erogazione dei servizi al pubblico (articolo 23, commi 1 e 2, della l. n. 69 del 2009).

c) Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica:

d) istituzione e accessibilità in via telematica di albi dei beneficiari di provvidenze di natura economica (articoli 1 e 2 del D.P.R. n. 118 del 2000).

• Dati sul “public procurement”:

a) dati previsti dall’articolo 7 del d. lg. n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture). Si precisa che l’individuazione di tali dati, ai fini della loro pubblicazione, spetta all’Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.