Fatturazione elettronica verso le PA: facciamo il punto della situazione

Sebbene già dal 6 dicembre 2013 le pubbliche amministrazioni possano cominciare volontariamente a ricevere le fatture elettroniche loro destinate attraverso il Sistema di Interscambio, risulta ancora esiguo il numero delle PA che hanno correttamente avviato tale processo.
La fatturazione elettronica è invece un ottimo strumento per rendere più semplice e trasparente la gestione della spesa pubblica.

Anche le pubbliche amministrazioni italiane, infatti, sono coinvolte nella diffusione dei processi di pagamento telematico e di fatturazione elettronica nelle transazioni previsti dall’Agenda digitale europea[1]: tale obiettivo è perseguito dal legislatore con la disciplina di un articolato sistema di incassi e pagamenti[2] predisposto per il settore pubblico, allo scopo di favorire, come accennavamo, sia una maggiore semplificazione e razionalizzazione, sia la trasparenza, il monitoraggio e la rendicontazione della spesa pubblica. Ovviamente, tali processi coinvolgono non solo le amministrazioni centrali e locali, ma anche i cittadini, i fornitori[3] delle PA e gli intermediari[4].

Prima di esaminare la specifica normativa riguardante la fatturazione elettronica verso le pubbliche amministrazioni, è utile fare un breve cenno alla normativa generale sulla fatturazione elettronica, modificata dalla Direttiva 45/2010/UE[5] che è recepita nel nostro ordinamento dalla Legge 24 dicembre 2012, n. 228.

Le novità introdotte tendono a favorire una maggiore semplificazione delle norme in materia di fatturazione, soprattutto attraverso la parità di trattamento tra le fatture cartacee e quelle elettroniche: a queste ultime, infatti, possono essere applicate le stesse procedure previste per le fatture cartacee, senza alcun aumento degli oneri amministrativi previsti.

Tale disciplina, quindi, avrà un fortissimo impatto su tutti gli operatori economici, i quali dovranno considerare soprattutto quanto disposto nel DM 55/2013. Nell’Allegato C, in particolare, si definisce la fattura elettronica come il documento elettronico predisposto secondo le regole tecniche previste dal Codice dell’amministrazione digitale, che presenta le seguenti caratteristiche:

• è un documento statico non modificabile;
• la sua emissione, al fine di garantirne l’attestazione della data e l’autenticità dell’integrità, prevede l’apposizione del riferimento temporale e della firma elettronica qualificata; 
• deve essere leggibile e disponibile su supporto informatico;
• deve essere conservata e resa disponibile secondo le linee guida e le regole tecniche predisposte dall’Agenzia per l’Italia digitale e approvate dalla Commissione SPC[6].

Come funziona la fatturazione elettronica nelle PA?

Nello specifico, l’adozione della fattura elettronica nelle transazioni economiche tra pubblica amministrazione e fornitori è stata prevista dalla Legge n. 244 del 24 dicembre 2007[7], che ha introdotto all’articolo 1 (commi 209-214) l’obbligo di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione. L’art. 1, in effetti, prescrive espressamente che “al fine di semplificare il procedimento di fatturazione e registrazione delle operazioni imponibili, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 213, l’emissione, la trasmissione, la conservazione e l’archiviazione delle fatture emesse nei rapporti con le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché con le amministrazioni autonome, anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili, deve essere effettuata esclusivamente in forma elettronica, con l’osservanza del decreto legislativo 20 febbraio 2004, n. 52, e del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.

Sulla scorta di tale normativa, dunque, le fatture in forma cartacea non potranno più essere accettate da parte della pubblica amministrazione, né in mancanza sarà possibile procedere al relativo pagamento. In attuazione di queste disposizioni è stato emanato il Decreto Ministeriale n. 55 del 3 aprile 2013, entrato in vigore il 6 giugno 2013, che ha reso operativo quanto stabilito dalla Legge 244/2007 in merito all’obbligo di emissione, trasmissione e conservazione in forma elettronica delle fatture nei rapporti con le PA.

In particolare, il calendario predisposto dal legislatore nella normativa citata prevede le seguenti date da cui decorrerà l’obbligo di fatturazione elettronica per le PA:

• 6 giugno 2014, per Ministeri, Agenzie fiscali ed Enti nazionali di previdenza;
• 6 giugno 2015, per gli altri Enti nazionali.

Le date di avvio degli obblighi per gli enti locali saranno oggetto di uno specifico decreto di cui si attende ancora l’emanazione.

La trasmissione delle fatture dovrà avvenire attraverso il Sistema di Interscambio (SdI)[8], che rappresenterà il punto di incontro tra gli attori coinvolti nel processo di fatturazione elettronica. A tal fine, per assicurare la corretta trasmissione delle fatture, sarà necessario che le PA identifichino gli uffici attraverso l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA o Indice PA) per l’assegnazione del codice identificativo univoco, necessario in fase di trasmissione e ricezione della fattura.

Per quanto riguarda la trasmissione del file fattura al Sistema d’Interscambio, per gli operatori economici (fornitori) sono disponibili 5 canali:

• Posta Elettronica Certificata (PEC)[9];
• Invio via web[10];
• Servizio SDICoop[11];
• Servizio SDIFTP[12];
• Servizio SPCoop[13].

Con specifico riferimento al Sistema di Interscambio, per ricevere il file FatturaPA dagli operatori economici le pubbliche amministrazioni devono preventivamente censire all’interno dell’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA o Indice PA) tutti i propri uffici centrali e periferici che possono essere destinatari di fatture elettroniche.

Il censimento degli uffici destinatari avviene attraverso il sito dell’Indice PA e deve essere preceduto dall’accreditamento del canale utilizzato per la ricezione dei file FatturaPA, canale che dovrà essere riportato all’atto del censimento nell’IndicePA.

In seguito, al termine del censimento dell’ufficio destinatario, l’Indice PA fornisce alla PA interessata un Codice Ufficio alfanumerico, di sei caratteri, necessario alla ricezione delle fatture da parte dei fornitori (infatti, il Codice Ufficio corrisponde al Codice Destinatario all’interno del file FatturaPA).

La PA e i fornitori devono conservare le fatture elettroniche?

La fatture elettroniche che saranno trasmesse dai fornitori alle PA dovranno essere obbligatoriamente conservate in modalità elettronica, secondo quanto espressamente disposto dall’art. 43 del CAD, in base al quale “i documenti informatici, di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalità cartacee e sono conservati in modo permanente con modalità digitali, nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell’articolo 71”.

Con specifico riferimento alla conservazione delle fatture, viene in rilievo anche la normativa generale: infatti, ai sensi della nuova formulazione dell’art. 39 del D.P.R. 633/1972, così come modificato dalla Legge 228/2012 (con cui è stata recepita la Direttiva 2010/45/UE), è stabilito che “le fatture elettroniche sono conservate in modalità elettronica, in conformità alle disposizioni del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze adottato ai sensi dell’articolo 21, comma 5, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. […]”, quindi, attualmente, ai sensi del DMEF 23 gennaio 2004.

Sia le PA, che i fornitori, dunque, sono tenuti ad assicurare la conservazione delle fatture elettroniche in modalità elettronica.

Inoltre, anche al punto 4 dell’Allegato C del DM 55/2013 si pone in evidenza che tra gli interventi sulla procedure organizzative, le PA dovranno in particolare verificare il processo di conservazione adottato, realizzato in coerenza a quanto disposto dal CAD. In quest’ambito, in particolare, dovranno essere effettuate, tra le altre, le seguenti attività:  

• verifica dei soggetti coinvolti nel processo;
• sensibilizzazione degli attori coinvolti sulle prescrizioni previste dalla normativa, in particolare sui termini di conservazione elettronica delle fatture, dei libri contabili e delle scritture; 
• verifica degli strumenti utilizzati;
• verifica del formato di conservazione (formato di testo o di immagine); 
• verifica della procedura e modalità di apposizione della firma digitale; 
• verifica della marca temporale dei documenti informatici ricevuti; 
• individuazione del responsabile della conservazione; 
• predisposizione di un manuale della conservazione che definisca il funzionamento del sistema, le regole di sicurezza, la gestione di tutte le anomalie.

Per espressa previsione dello stesso Allegato C, il manuale deve nel tempo dare evidenza di tutte le situazioni che incidono sulla corretta tenuta e conservazione di documenti e registri, tra cui il coinvolgimento nelle diverse fasi di coloro che poi saranno interessati dal cambiamento e la pianificazione di percorsi formativi per le risorse coinvolte nel processo di fatturazione, nonché della verifica del processo di esibizione in caso di accessi, ispezioni e verifiche da parte delle autorità preposte.

È importante sottolineare, però, che in virtù dell’esplicito richiamo alle norme del CAD e alla Regole tecniche sulla conservazione dei documenti presente al  punto 7 dell’Allegato C del DM 55/2013, sia i fornitori, che le PA potranno affidare in outsourcing il processo di conservazione digitale delle fatture elettroniche (tuttavia è opportuno che le PA affidino il servizio di conservazione in outsourcing a un conservatore accreditato, alla luce dell’art. 5 del testo delle emanande Regole tecniche sulla conservazione), in linea con quanto previsto esplicitamente dall’art. 44, comma 1- ter, del CAD, in quale prevede che “il responsabile della conservazione può chiedere la conservazione dei documenti informatici o la certificazione della conformità del relativo processo di conservazione a quanto stabilito dall’articolo 43 e dalle regole tecniche ivi previste, nonché dal comma 1 ad altri soggetti, pubblici o privati, che offrono idonee garanzie organizzative e tecnologiche”.

Tanto è ribadito anche dal punto 2.2 dell’Allegato C al Decreto del 3 aprile 2013 n°55 laddove si chiarisce che gli Intermediari degli operatori economici, ove richiesto da questi ultimi, possono offrire servizi di: 

• emissione delle fatture elettroniche per conto degli operatori economici;
• trasmissione delle fatture al sistema d’interscambio (SDI);
• conservazione a norma delle fatture elettroniche inviate.

Da ultimo, sempre nel medesimo Allegato, si sottolinea che “ogni tipologia di documento informatico conservato nel rispetto delle regole previste dal Codice dell’amministrazione digitale, ha effetto probatorio ad ogni effetto di legge consentendo alla PA ed alle aziende di risparmiare sui costi di stampa, stoccaggio e archiviazione”.

*avv. Sarah Ungaro, Digital & Law Department – Studio Legale Lisi www.studiolegalelisi.it