Processo amministrativo telematico, tutte le ragioni del rinvio

Con Decreto Legge 30 giugno 2016 n. 117 [ [1]]“ Proroga di termini previsti da disposizioni legislative in materia di processo amministrativo telematico. ”, il Consiglio dei Ministri ha prorogato di sei mesi l’entrata in vigore del PAT (Processo Amministrativo Telematico).

Per l’effetto di quanto sopra sia la facoltà che l’obbligo di utilizzare il PAT slittano al 1° gennaio 2017 per giudici, ausiliari, personale degli UU.GG. e per le parti (e quindi per gli Avvocati che le rappresentano in giudizio).

Nel Decreto, o meglio nel Comunicato stampa del Governo [ [2]], si può leggere che il provvedimento si è reso necessario per “garantire la continuità del processo amministrativo” e ancora che “L’operatività di suddetta modalità telematica imporrebbe infatti l’adeguamento di alcune norme del CPA e delle relative norme di attuazione (…) in particolare in materia di autentica di attestazione di conformità all’originale cartaceo delle copie informatiche depositate telematicamente” .

Inoltre il rinvio si sarebbe reso opportuno per consentire “un prolungamento del periodo di sperimentazione” . Le motivazioni del rinvio rinvenibili nel DL 117/2016, come pure quelle riportate dal Comunicato del Governo, per il vero piuttosto enigmatiche per i più, sono state in sostanza chiarite negli scorsi giorni da alcuni commentatori.

Alcuni, come Michele Gorga, si sono soffermati sui perché del rinvio, con una certa attenzione ai temi organizzativi, stigmatizzano la carenza di cultura manageriale nella PA e auspicando l’attuazione della riforma Madia del “Manager per la transizione al Digitale” e la messa in cantiere di procedure “davvero trasparenti”.

Altri, come Filippo Lubrano, Presidente SIAA, sempre riflettendo sui perché del rinvio, si sono concentrati sugli aspetti tecnici irrisolti del PAT esponendo il rischio di una non tenuta del Sistema informatico della Giustizia Amministrativa (SIGA), sulla mancata gradualità dell’introduzione del PAT, sottolineando la prevista applicazione assoluta del PAT a tutti gli atti del contenzioso pendente e futuro (ndr. contrariamente a quanto avvenuto per l’introduzione del PCT), e sui tempi e le modalità della sperimentazione, che non avrebbero consentito un approccio ragionato e la necessaria pratica agli avvocati.

Ancora [[3]] c’è chi si è concentrato su temi più specifici, come quello della conservazione digitale sostitutiva ex dpmc 3 dicembre 2013, adottato ai sensi degli artt. 20, commi 3 e 5- bis, 23-ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44-bis e 71, comma 1, CAD (Codice dell’Amministrazione Digitale), mettendo in evidenza il mancato coordinamento tra regole e specifiche tecniche del PAT (entrambe stabilite con dpcm16/02/2016, n. 40) in tema di conservazione e archiviazione (cfr. art. 5, comma 6 regole tecniche e art. 2, comma 5, specifiche tecniche) e trasmissione (cfr. art. 12 regole tecniche e art. 11 specifiche tecniche).

Infine la FIIF [[4]] ha colto l’occasione per mettere a sistema vecchie e nuove criticità della normativa vigente , con un’analisi dettagliata, che tra le altre modifiche propone di eliminare i contrasti tra normativa primaria e secondaria in tema di procura alle liti (cfr. art. 8 RT, art. 14, comma 3 ST e art. 24 c.p.a.), e ampliare anche all’ambito del processo amministrativo telematico i poteri di autentica (leggi dichiarazione di conformità) di atti e provvedimenti analogici e telematici già conferiti in ambito PCT con il D.L. 83/2015, convertito nella L. 132/2015.

Proprio queste due osservazioni sembrano chiarire meglio i motivi “tecnici” del rinvio.

E infatti, con riferimento alla procura alle liti si può affermare che la differenza tra le norme di fonte primaria previste per il Processo Civile (art. 83 c.p.c.) e quelle previste per il Processo Amministrativo (art. 24 c.p.a.) appaiono ingiustificatamente differenti tra loro in tema di “procura telematica”.

Se, infatti, l’art. 83 c.p.c. è stato a suo tempo novellato con la previsione che “Se la procura alle liti è stata conferita su supporto cartaceo , il difensore che si costituisce attraverso strumenti telematici ne trasmette la copia informatica autenticata con firma digitale , nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici e trasmessi in via telematica” , altrettanto non si può dire dell’art. 24 c.p.a., che ad oggi recita “La procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto.” , né l’art. 13 disp.att. c.p.a. rubricato “Processo telematico” dispone sul punto.

Attualmente è invece l’art. 8 RT PAT, fonte non primaria, a stabilire che “Nei casi in cui la procura è conferita su supporto cartaceo , il difensore procede al deposito telematico della copia per immagine su supporto informatico, compiendo l’asseverazione prevista dall’articolo 22, comma 2, del CAD con l’inserimento della relativa dichiarazione nel medesimo o in un distinto documento sottoscritto con firma digitale” .

Anche la questione del “Potere di certificazione di conformità delle copie degli atti notificati”, è regolata, per il PCT, da una fonte di rango superiore, ed in particolare dall’art. 16- decies DL 179/2012, che recita “Art. 16-decies. (Potere di certificazione di conformita’ delle copie degli atti notificati) – 1. Il difensore, il dipendente di cui si avvale la pubblica amministrazione per stare in giudizio personalmente, il consulente tecnico, il professionista delegato, il curatore ed il commissario giudiziale, quando depositano con modalita’ telematiche la copia informatica, anche per immagine, di un atto formato su supporto analogico e notificato, con modalita’ non telematiche, dall’ufficiale giudiziario ovvero a norma della legge 21 gennaio 1994, n. 53, attestano la conformita’ della copia al predetto atto .La copia munita dell’attestazione di conformita’ equivale all’originale dell’atto notificato . Le disposizioni del presente articolo si applicano anche all’atto consegnato all’ufficiale giudiziario o all’ufficio postale per la notificazione” .

Al contrario nel PAT il potere di attestazione di conformità viene attribuito dall’art. 14, comma 5 RT “5. Qualora la notificazione non sia eseguita con modalità telematiche, la copia informatica degli atti relativi alla notificazione deve essere depositata nel fascicolo informatico secondo quanto previsto dalle specifiche tecniche di cui all’articolo 19. In tale caso l’asseverazione prevista dall’articolo 22, comma 2, del CAD è operata con inserimento della dichiarazione di conformità all’originale nel medesimo o in un documento informatico separato. ”

Le considerazioni sopra svolte, condivisibili, non sembrano però di per sé idonee a giustificare un rinvio assoluto e emergenziale, come quello in parola.

Nella storia del PCT, e più in generale in quella della digitalizzazione della Giustizia Civile, non sono infatti mancati rinvii, né periodi di incertezza sulla tenuta di alcune norme, che, come in molti altri settori del Diritto, hanno un tempo di sedimentazione non sempre breve e, in ogni caso, devono sempre passare il vaglio di una attenta giurisprudenza, che nel tempo di consolida sposando uno o l’altro orientamento.

Ancora oggi è ampio e inevitabile il dibattito in Dottrina e Giurisprudenza sull’uso dei principi del raggiungimento dello scopo, della libertà delle forme, della nullità degli atti e della certezza del diritto, come criteri ermeneutici in ambito PCT (come in tanti altri ambiti del Diritto).

La stessa Giustizia Amministrativa, alcuni anni fa pioniera in questo campo, ha mutato il proprio orientamento sull’interpretazione delle norme a tutela della Privacy, in rapporto con quelle che tutelano la pubblicità delle sentenze [ [5]].

In realtà, concludendo, quello che sembra davvero mancare nel percorso di “telematizzazione della Giustizia Amministrativa”, nonostante le competenze espresse fino ad oggi [ [6]], sembrano essere le risorse per rendere operativo un cambiamento al momento disegnato dalla normativa, ma non ancora attuato “sul campo”, né con la concessione di una facoltà di deposito telematico a valore legale né, tantomeno, come imposizione di un obbligo, sia per soggetti interni alla GA (Giudici e personale degli UU.GG.) sia per quelli esterni (Avvocati, ausiliari, etc.), questi ultimi peraltro gravati da tempo dall’obbligo di deposito telematico di una sorta di “copia di cortesia digitale” di atti e documenti (cfr. art. 136, comma 2 cpa).

Se da una parte, infatti, si può affermate che in fase legiferativa il PAT ha fatto quasi sempre tesoro degli errori del PCT, altrettanto non si può dire della fase operativa di dispiegamento del PAT sul territorio.

Questo obiettivo, ambizioso, richiede una pianificazione di investimenti costanti di risorse, è facilitato se attuato con il coinvolgimento di esperti in innovazione digitale e processi di cambiamento nel settore giustizia, che hanno dato un determinante contribuito per l’applicazione pratica, lo sviluppo e la diffusione del PCT sul territorio nazionale negli anni, soprattutto nei delicati passaggi prima dalla fase di sperimentazione a quella di attribuzione del valore legale (leggi “facoltà di deposito telematico”) e, più recentemente, alla fase dell’obbligo di deposito telematico, inserito gradualmente.

Tanti e tali sono gli ambiti, le prassi operative, le consuetudini ed i ruoli professionali investiti direttamente ed indirettamente da questa innovazione da auspicare e suggerire un supporto esperto di tali processi per:

• ampliare ed approfondire la visione d’insieme e di dettaglio di cosa e come deve cambiare nell’assetto organizzativo e procedurale degli uffici giudiziari e nelle prassi di interrelazione con gli avvocati e gli altri attori del processo;
• individuare, classificare e “ponderare” in termini di criticità le resistenze e gli elementi procedurali ed organizzativi che dovranno essere affrontati ed innovati per permettere il dispiegamento del PAT;
• favorire processi di decisione sullo sviluppo del sistema sia informativo che organizzativo condivisi con tutti gli attori che concretamente lo utilizzeranno;
• supportare (promuovendola, organizzandola, monitorandola) la sperimentazione, ampliandola al maggior numero di attori possibili ed offrendo feedback per garantire un presidio nazionale e locale degli esiti, delle criticità e delle buone pratiche adottate;
• integrare comportamenti e supportare innovazioni procedurali tra gli attori del processo coinvolgendoli prima in fase sperimentale e poi in fase di primo avvio a valore legale;
• aumentare la capacità di comunicazione ed informazione rivolta a tutti gli aventi causa sul processo di innovazione in corso di realizzazione per favorire la loro adesione al progetto e l’acquisizione della competenza necessaria per passare dal vecchio al nuovo sistema di gestione del processo.

Un supporto “a tempo” per i decisori e gli sperimentatori in grado di aumentare le capacità di presidio, di programmazione e di azione degli stessi. Quanto sopra sotto una attenta regia centrale, che consenta una azione uniforme sul territorio.

In questo senso mi sembra utile la riflessione di Enrico Consolandi, che invita a realizzare la trasformazione descritta dalle norme PAT, registra una certa assenza di programmazione e governance dell’innovazione e suggerisce di cambiare il modello organizzativo, anche con l’integrazione di un percorso formativo strutturato, propedeutico a quel cambiamento culturale necessario per l’introduzione di una innovazione di processo e di lavoro come quella prevista dal PAT e già, in buona parte, realizzata in ambito PCT.