Il nuovo CAD in pillole

Cosa cambia in concreto con l’introduzione delle modifiche al Codice dell’Amministrazione Digitale approvate dal Consiglio dei Ministri il 30 Dicembre scorso? Presentiamo a tutti i lettori una piccola guida, una sintesi preziosa per capire in che modo il testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale lo scorso 10 gennaio 2011 ha modificato le norme del 2005, introducendo nuovi diritti, nuovi obblighi e, soprattutto, fornendo strumenti e modalità organizzative per far rispettare gli uni e gli altri.

Vedi Il Nuovo CAD in pillole

1. I principi guida del nuovo CAD

Sancire nuovi diritti, nuove opportunità, nuovi doveri.

Diritto all’ uso delle tecnologie verso amministrazioni e gestori di servizi pubblici (art.3)

I cittadini e le imprese hanno diritto di usare le tecnologie informatiche per tutti i rapporti con qualsiasi amministrazione pubblica. Non sarà più possibile quindi per un’amministrazione o per un gestore di pubblico servizio obbligare i cittadini a recarsi agli sportelli per presentare documenti cartacei, per firmare fisicamente domande o istanze, per fornire chiarimenti: per tutto questo deve essere sempre e dovunque disponibile un canale digitale sicuro (nella maggior parte dei casi costituito dalla PEC – Posta Elettronica Certificata), certificato e con piena validità giuridica che permetta di dialogare con la PA dal proprio computer. Il nuovo codice amplia questo diritto anche verso i gestori di servizi pubblici. Il complesso della riforma della PA permette poi di esigere questo diritto anche mediante l’uso dell’azione collettiva e introduce l’effettiva disponibilità degli strumenti necessari nella valutazione dei dirigenti e delle organizzazioni.

Opportunità per le amministrazioni di capitalizzare il “dividendo dell’efficienza” che l’innovazione digitale consente (art.15)

I risparmi ottenuti attraverso l’innovazione tecnologica e organizzativa (reingegnerizzazione dei processi) dovranno essere effettivamente misurati e andranno in parte ad incentivare il personale interessato, secondo le norme del d.lgs. 150/09, in parte a finanziare nuova innovazione.

Obbligo di coordinarsi, di lavorare insieme, di fare sistema (art.14)

L’amministrazione digitale non può lavorare a compartimenti stagni: se lo Stato ha l’obbligo del coordinamento dell’intero sistema, il nuovo codice impone alle regioni di promuovere un processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa coordinato e condiviso con le autonomie locali e dà il compito allo Stato di favorire la collaborazione interregionale.

Dare chiarezza, validità e strumenti operativi all’innovazione:

• Più stringente definizione della validità dei documenti e dei procedimenti (art.20-23-quater)
  Un’intera sezione del nuovo CAD, profondamente rivisitata rispetto alla vecchia versione, si propone di diradare l’incertezza sul complesso processo di dematerializzazione dei documenti. Le regole del nuovo codice rendono effettivamente praticabile l’obiettivo di una PA senza carta.
• Maggiore sostenibilità organizzativa per l’innovazione (art.17)
  L’innovazione non si fa da sola: richiede di essere sostenuta da una robusta organizzazione: il codice impone a tutte le amministrazioni centrali ( e suggerisce alle regioni e agli Enti locali) di costituire una nuova posizione di dirigente generale responsabile in toto dei processi di informatizzazione e crea una Conferenza perché questi soggetti si parlino, si confrontino, imparino a collaborare tra loro.
• Collegamento stretto con il ciclo della performance e la valutazione del merito (art.12)
  L’attuazione delle disposizioni del CAD è comunque rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti. Alle opportunità si accompagnano quindi sia gli incentivi, sia le sanzioni. L’innovazione diventa per la prima volta materia di valutazione del personale, da cui dipendono sanzioni ed incentivi.

2. I provvedimenti in pillole

Nella Pubblica Amministrazione digitale i cittadini e le imprese hanno nuovi diritti che il codice precisa e definisce e che rende quindi effettivamente esigibili, essi sono basati su strumenti che aiutano anche le amministrazioni a lavorare meglio e a spendere meno:

• I pagamenti elettronici (art.5)
  Già il codice del 2005 imponeva alle amministrazioni di consentire i pagamenti ad esse spettanti con le tecnologie digitali, ma non diceva come. Il nuovo CAD prevede una serie di strumenti operativi (ad es. le carte di credito) e consente di avvalersi di soggetti anche privati per la riscossione, aprendo di fatto un nuovo mercato dei servizi.
• Le comunicazioni tra imprese e amministrazioni (art.5 bis)
  Il digitale diventa la regola nei rapporti tra imprese ed amministrazioni e il cartaceo l’eccezione. La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e provvedimenti amministrativi nei confronti delle imprese.
• La PEC: canale di comunicazione e semplice strumento di identificazione (articoli 6 e 65)
  La PEC (Posta Elettronica Certificata) diventa, per tutte le imprese e i professionisti,che per legge devono esserne dotati e per i cittadini che lo desiderano il mezzo più veloce, sicuro e valido per comunicare con le amministrazioni pubbliche. Da lì passano comunicazioni, atti e provvedimenti, ma anche istanze e dichiarazioni che un cittadino può trasmettere usando la propria casella PEC anche come strumento di identificazione che può evitare, nella maggior parte dei casi, l’uso della firma digitale. 
• La validità dei documenti è indipendente dal supporto (articoli 20-23 quater)
  Nella sezione I del Capo II vengono descritte dettagliatamente le condizioni validità dei documenti informatici, dei passaggi da analogico a digitale e viceversa, introducendo tra l’altro un semplice sistema di contrassegno egenerato elettronicamente e stampato direttamente dal cittadino dal proprio computer, per sancire la conformità dei documenti cartacei a quelli digitali (c.d. glifo). La dematerializzazione, come sappiamo, riguarda sia la produzione direttamente digitale degli atti, sia la digitalizzazione di quelli che erano stati prodotti in forma analogica (su carta), per entrambi i procedimenti mancavano certezze di validità che ora il nuovo CAD detta, lascando poi ad un successivo documento l’effettiva implementazione delle norme tecniche.
• Conservazione digitale dei documenti: meno carta, senza perdere né sicurezza né storia (articoli 43-44 bis)
  In centinaia di chilometri di archivi giace l’immenso patrimonio informativo della PA: sino ad ora per digitalizzare un documento senza conservarne l’originale cartaceo era necessaria una certificazione uno ad uno. Ora un responsabile della conservazione può certificare il processo di digitalizzazione e di conservazione servendosi se vuole di “conservatori” accreditati. anche privati. È così possibile risparmiare milioni di metri cubi di spazio e rendere possibile la reperibilità dei documenti. È ovviamente fatta salva l’integrità cartacea di particolati documenti dotati di valore storico, culturale o artistico che potranno essere meglio conservati, anche perché non annegati tra milioni di faldoni.
• Le nuove frontiere della sicurezza digitale (art.51)
  Se la PA diventa digitale la sicurezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture è sempre più un obiettivo chiave, anche per costruire quella fiducia nei servizi pubblici online che ancora manca. Il codice introduce disposizioni importanti sia sulla continuità operativa, sia sul disaster recovery dettando le modalità per il coordinamento delle azioni delle singole amministrazioni e per la predisposizione di piani operativi.
• La sfida degli open data (articoli 52 e 68)
  Il nuovo CAD mette in primo piano la responsabilità della amministrazioni nell’aggiornare, divulgare e permettere la valorizzazione dei dati pubblici secondo i principi del cosiddetto “open government”. In particolare le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari, promuovono progetti di elaborazione e di diffusione degli stessi anche attraverso l’uso di strumenti di finanza di progetto, assicurando la gratuità dell’accesso e la pubblicazione dei dati in formato aperto in modo che possano essere rielaborabili da terzi.
• I servizi online (articoli 54 e 63-65)
  Le amministrazioni pubbliche sono tenute a dar conto dei servizi online che hanno messo a disposizione di cittadini ed imprese sia sul proprio sito istituzionale, sia dandone notizia al Dipartimento della Funzione Pubblica. La sezione III del V Capo del codice definisce con maggiore concretezza le norme già presenti nel CAD del 2005: le pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi pubblici progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento del grado di soddisfazione dell’utente. È previsto poi una più ampia possibilità di accesso ai servizi che si basa sia sulla Carta d’Identità elettronica e carta dei servizi sia su altri strumenti che comunque consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio.
• Dare voce ai cittadini anche su Internet (art.54)
  La cosiddetta “riforma Brunetta” ha tra i suoi cardini l’empowerment dei cittadini accrescendo le occasioni di dar loro voce possibilità di esprimere giudizi sulla soddisfazione nella fruizione dei servizi. Anche per i servizi online vale lo stesso principio: le amministrazioni sono tenute ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti.
• Moduli e formulari sempre disponibili (art.57)
  Il codice si mette dalla parte dei cittadini e delle imprese che non possono perdere tempo nella ricerca spesso vana di moduli e formulari. Le pubbliche amministrazioni devono provvedere a definire e a rendere disponibili per via telematica l’elenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notorietà. Le pubbliche amministrazioni non possono richiedere l’uso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati; in caso di omessa pubblicazione, i relativi procedimenti possono essere avviati anche in assenza dei suddetti moduli o formulari. La mancata pubblicazione è altresì rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili.
• Far viaggiare le informazioni e non le persone e non chiedere ai cittadini quello che le amministrazioni sanno già (art. 58).
  È una delle richieste più pressanti di cittadini ed imprese: che la PA non richieda loro dati che già possiede. Il CAD rende possibile lasciare in pace i cittadini prevedendo l’obbligo per le amministrazioni tenutarie di banche dati di predisporre apposite convenzioni aperte alla adesione di tutte le amministrazioni e volte a disciplinare le modalità di accesso ai dati senza oneri a loro carico. Il principio era già presente nel CAD del 2005, ma ancora una volta il nuovo CAD indica lo strumento e le sue regole, ne impone poi l’obbligatorietà prevedendo, in caso di inadempienza la nomina di un commissario ad acta che intervenga a predisporre le convenzioni e quindi in ultima analisi a tutelare il diritto degli utenti.
• Siti pubblici e trasparenza (art. 54)
  Già il d.lgs 150/09 detta stringenti principi per la trasparenza delle amministrazioni pubbliche verso una “total disclosure” che vede nei siti internet pubblici il principale strumento di pubblicità. La successiva direttiva 105 della Commissione Indipendente per la Valutazione, Integrità e Trasparenza della PA (Civit) elenca con precisione quali sono i dati e le notizie che ciascuna amministrazione deve inserire nel sito Internet. Ora il Codice completa il quadro indicando l’obbligo per le amministrazioni di tenere aggiornati i dati (e considerando questo aspetto nella valutazione di dirigenti) e di trasmetterne una cospicua parte al Dipartimento della Funzione Pubblica che potrà così avere una conoscenza diretta e utilizzabile di molti fenomeni, a partire ad es. dalla consistenza dei servizi online presenti. Il codice introduce poi l’obbligo di pubblicare sui siti pubblici in modo integrale tutti i bandi di concorso.
• Il patrimonio informativo delle amministrazioni e le basi di dati di interesse nazionale (art.60)
  Il nuovo codice ripropone la definizione del 2005 di “basi di dati di interesse nazionale” – che costituiscono, per ciascuna tipologia di dati, un sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli istituzionali e territoriali e che garantisce l’allineamento delle informazioni e l’accesso alle medesime da parte delle pubbliche amministrazioni interessate – ma rende operativa questa nozione cominciando ad indicare quali sono:
  a) repertorio nazionale dei dati territoriali;
  b) indice nazionale delle anagrafi;
  c) banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo;
  d) casellario giudiziale;
  e) registro delle imprese;
  f) gli archivi automatizzati in materia di immigrazione e di asilo.
  In questo ambito particolare importanza riveste la banca dati dei contratti pubblici, sia per la ricchezza di informazioni che può dare sulla spesa pubblica, sia al fine del rispetto della legalità e del corretto agire della pubblica amministrazione e della prevenzione di fenomeni di corruzione.
• Le regole tecniche (art.58)
  Per molti dei provvedimenti previsti dal nuovo codice sarà necessario predisporre regole tecniche che saranno dettate da appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri. Per gran parte di queste l’organo tecnico competente è DigitPa che istituirà tavoli di lavoro e di consultazione con tutti gli stakeholders pubblici e privati interessati, con particolare attenzione per le imprese di ICT .

3. I tempi di applicazione 

La complessa normativa prevista dal Codice richiede tempi ragionevoli per il suo recepimento, per adeguare processi e per formare il personale. La riforma entrerà in vigore quindi a scaglioni secondo una precisa tempistica che coincide comunque con gli impegni presi nel piano di e-gov 2012.

• Entro 3 mesi:

  • Le pubbliche amministrazioni utilizzeranno la posta elettronica certificata o altre soluzioni tecnologiche per tutte le comunicazioni che richiedono una ricevuta di consegna ai soggetti che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo

• Entro 4 mesi:

  • Le amministrazioni individueranno un unico ufficio responsabile dell’attività ICT

• Entro 6 mesi:

  • Le PA centrali pubblicheranno sui propri siti istituzionali i bandi di concorso e tutta una serie di informazioni sul proprio funzionamento nell’ottica della total disclosure
  • Le amministrazioni consentiranno ovunque i pagamenti ad esse spettanti per via telematica
  • Le amministrazioni e le imprese comunicheranno tra loro esclusivamente per via telematica

• Entro 12 mesi:

  • Saranno emanate le regole tecniche che consentiranno di dare piena validità alle firme elettroniche diverse da quella digitale, nonché, alle copie cartacee e, soprattutto, a quelle digitali dei documenti informatici, dando così piena effettività al processo di dematerializzazione dei documenti della PA
  • Saranno emanate le regole tecniche per la conservazione sostitutiva dei documenti in forma digitale dando il via agli archivi informatizzati
  • Le pubbliche amministrazioni non potranno richiedere l’uso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati sui propri siti istituzionali
  • Il cittadino fornirà una sola volta i propri dati alla pubblica amministrazione. Sarà onere delle amministrazioni (in possesso dei dati) assicurare, tramite convenzioni, l’accessibilità delle informazioni alle altre amministrazioni richiedenti
  • Saranno definite le basi di dati di interesse nazionale
  • Saranno emanate tutte le regole tecniche previste dal CAD
  • Le regole del nuovo CAD si applicheranno, mediante un apposito DPCM, anche alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e all’Amministrazione finanziaria

• Entro 15 mesi:

  • Le PA predisporranno appositi piani di emergenza idonei ad assicurare, in caso di eventi disastrosi, la continuità delle operazioni indispensabili a fornire i servizi e il ritorno alla normale operatività