Dieci anni del CAD: che cosa imparare da una lunga storia di inosservanza

Ripercorrere criticamente i processi di digitalizzazione nel settore pubblico al fine di valutare gli esiti di una normativa complessa sia nella produzione che nella applicazione è un obiettivo impegnativo per l’assenza di dati sistematici e approfonditi e di studi di caso, possibilmente esemplari e adeguatamente documentati. Purtroppo i primi mancano o sono generici e i secondi sono spesso privi delle necessarie informazioni di contesto che rendano le esperienze valutabili e comparabili. In assenza di materiali di supporto adeguati e aggiornati e di risorse e tempi in grado di consentire una raccolta accurata e sistematica di testimonianze in materia, non rimane che esaminare i rapporti di monitoraggio messi a disposizione per gli anni 2004-2010 dal Cnipa poi DigitPA cui era affidata la responsabilità del coordinamento dei processi di digitalizzazione nelle pp.aa.

Dieci anni sono passati dall’approvazione del Codice dell’amministrazione digitale e altri quindici ci separano ormai dal testo unico sul documento amministrativo che aveva introdotto già nel 1998 l’obbligo per il settore pubblico di trasformare la gestione dei documenti e il registro di protocollo in un sistema basato sull’utilizzo di infrastrutture informatiche di rete, sull’adozione di applicativi per l’identificazione e la ricerca dei documenti e sull’impiego di strumenti in grado di rendere possibile la produzione di documenti informatici nell’ambito di flussi di lavoro automatizzati.

Un periodo così lungo di progettazione e riflessione e, soprattutto, così ricco di interventi normativi esplicitamente integrati non dovrebbe richiedere – almeno sulla carta – un’analisi particolarmente impegnativa né indagini specifiche per una valutazione di impatto: in un paese ‘normale’, un simile investimento da parte del legislatore e delle istituzioni che coordinano i processi di innovazione avrebbe, infatti, da tempo prodotto risultati significativi nella direzione perseguita, ovvero sistemi documentari digitali qualificati nella produzione e gestione dei contenuti, nei sistemi di indicizzazione e fruizione, nei controlli di sicurezza. Tutte le amministrazioni pubbliche di qualunque natura e dimensione dovrebbero essere oggi dotate di strumenti efficienti e funzionali di record management, di pratiche consolidate per la formazione di archivi digitali e di policy coerenti (i manuali di gestione, i piani di conservazione, i sistemi di classificazione), oltre che di servizi adeguati opportunamente affidati a personale esperto e qualificato, come del resto recita da anni il dettato normativo. Dopo una così estesa fase di applicazione di una regolamentazione specifica, dettagliata e, almeno apparentemente, sistematica, anche gli applicativi in circolazione (di mercato o prodotti dalle amministrazioni) dovrebbero rispondere pienamente sia ai requisiti essenziali previsti dal legislatore nazionale, sia ai requisiti funzionali avanzati identificati da principali standard di settore, tra cui naturalmente lo standard ISO 15489 e le raccomandazioni europee MoReq. In sostanza, l’Italia – dopo quasi un quarto di secolo dalle enunciazioni di principio presenti nella legge 241 del 1990 – dovrebbe costituire un modello esemplare a livello europeo e internazionale per aver saputo coniugare, non solo formalmente, una grande tradizione archivistica con una normativa avanzata.

… e la loro sistema inosservanza

Ma il nostro non è un paese normale e il quadro che emerge a distanza di quasi vent’anni dal primo studio di pre-fattibilità sulla gestione documentale nel settore pubblico pubblicato in una prima versione nel 1996 [1] sul sito dell’Aipa testimonia purtroppo un livello largamente insufficiente e discontinuo di implementazione, soprattutto con riferimento alle amministrazioni dello Stato. I gravi ritardi che hanno in questi anni rallentato la diffusione e la qualità stessa dei processi di informatizzazione dei documenti sono legati a molteplici fattori, ma sono anche la conseguenza diretta (e inevitabile) della sottovalutazione delle criticità organizzative e delle insopprimibili esigenze tecnico-archivistiche di cui si sarebbe dovuto tenere ovviamente conto nel promuovere la trasformazione digitale degli archivi correnti, incluso il ruolo di figure professionali tecnicamente qualificate nella gestione dei servizi documentari. La maggior parte dei ministeri (ma anche di molti enti pubblici) ha, infatti, del tutto sottostimato l’importanza di rispettare i requisiti ora ricordati (strutture efficienti, direttive precise, funzionari preparati) e ha, al contrario, dirottato (a lungo e ripetutamente nonostante l’evidente inefficacia di quelle scelte) le risorse finanziarie e l’impegno dei dirigenti verso obiettivi esclusivamente tecnologici: potenziamento di reti aziendali, acquisto di scanner e apparecchiature di memorizzazione e, in particolare, applicativi costosi la cui continua e spesso finanziariamente impegnativa rivisitazione è stata affidata ai responsabili dei sistemi informativi, senza consultare personale esperto del settore in grado di valutare la qualità dei risultati operativi in campo documentario e organizzativo.

Eppure le disposizioni del 1998, poi integrate nel testo unico sul documento amministrativo del 2000, erano nate proprio per rispondere alle medesime insufficienze di cui aveva già sofferto la precedente normativa (mancanza di responsabilità amministrative e tecniche e di servizi dedicati agli archivi correnti, direttive inesistenti o inefficaci, strumenti archivistici di basso profilo). Le relazioni che avevano accompagnato i nuovi provvedimenti – si legga ad esempio la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri del 28 ottobre 1999 in materia di gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni – e le analisi dei commentatori tecnici sottolinearono esplicitamente il carattere innovativo di quella fase e di quelle scelte e le condizioni che ne avrebbero reso possibile il successo, nonostante le contraddizioni con cui si intervenne nel regolamentare il processo di digitalizzazione sia – come si è detto – sottovalutando la centralità dei nodi organizzativi e archivistici, sia per l’ambiguità con cui si affrontarono gli aspetti legati alla cosiddetta riproduzione sostitutiva e alla conservazione a lungo termine. Contraddizioni che – almeno per quanto riguarda il dettato normativo – hanno trovato parziale composizione solo recentemente grazie alle nuove disposizioni sul protocollo informatico e sulla conservazione digitale, entrambi emanate con due decreti ministeriali del 3 dicembre 2013.

*Il contributo che qui si presenta costituisce una sintesi [che verrà da noi pubblicata in due puntate, ndr] di un recente articolo pubblicato per la rivista “Archivi e Cultura”: M. Guercio, Gli archivi informatici nelle pubbliche amministrazioni. Una riflessione sui livelli qualitativi e quantitativi della digitalizzazione nel settore pubblico, in “Archivi e Cultura”, 2015