La creazione di Valore pubblico come nuovo paradigma per valutare le performance delle PA

La Riforma della PA ha acceso gli animi dei dipendenti pubblici lungo tutto il 2016, tinteggiando l’attesa dei decreti attuativi su “dirigenza”, “pubblico impiego e valutazione”, dei colori forti della contrapposizione: da un lato chi brindava a una svolta meritocratica, dall’altro chi considerava inadeguate o addirittura sbagliate le proposte del Governo.
Ci ha pensato la sentenza n. 251 della Corte Costituzionale ad azzerare, di fatto, il decreto dirigenza con una bocciatura non sul merito bensì sul metodo, ovvero sul percorso seguito: il Governo ha ottenuto il parere (conseguibile a maggioranza) da parte della Conferenza Stato-Regioni ma non l’intesa (ottenibile solo all’unanimità). Di conseguenza, onde evitare una pioggia di ricorsi, il Decreto legislativo sulla dirigenza è stato ritirato.
Invece il Decreto sulla valutazione delle performance, non essendo ancora stato approvato dal Governo in via preliminare, potrà seguire l’iter corretto: si dovrà ricercare l’intesa con la Conferenza Unificata, anche contando sul fatto che, laddove non si raggiungesse l’unanimità della Conferenza, il Governo potrebbe procedere in forma sostitutiva.
Salvo stravolgimenti di scenario, il Governo potrebbe adottare in contemporanea un nuovo decreto dirigenza e il decreto sulla valutazione entro la prevista scadenza di marzo 2017, dando così risposta anche alle obiezioni del Consiglio di Stato che aveva segnalato l’interdipendenza tra i due decreti e la necessità di un’adozione concomitante degli stessi. Il tema delle performance, però, ha percorso diversi chilometri legislativi nel corso dell’ultimo anno e vogliamo perciò riepilogare sinteticamente le novità, provando a disegnare l’orizzonte sperato per il decreto. Il tema potrebbe essere suddiviso, da un punto di vista scientifico, in tre blocchi correlati di argomenti: soggetti – chi valuta chi; oggetto – cosa si valuta; metodo – con quale processo e con quali strumenti si valuta.

Ciò premesso, la scelta del Governo è stata articolata in due provvedimenti attuativi: il D.P.R. n. 105/2016, a cui è stata affidata la disciplina dei “soggetti della valutazione” e l’organizzazione dei loro rapporti; il D.Lgs. sulla valutazione, al quale è affidata la disciplina dell’“oggetto”, dei “processi” e degli “strumenti” della valutazione, con il supporto metodologico della istituenda “Commissione Tecnica per la Performance”.

Il DPR 105/2016 impatta sulla definizione dei “soggetti della valutazione”. Al DFP (Dipartimento della Funzione Pubblica) (art. 2, art. 3) è affidato il ruolo di regista del Sistema di PCV (Programmazione – Controllo – Valutazione) e della Rete nazionale per la valutazione, con funzioni di promozione e coordinamento delle attività delle PA. La “Commissione Tecnica per la performance” (art. 4, co. 2), dovrà tradurre in linee operative i contenuti generali del D.Lgs. sulla valutazione, fungendo da organo consultivo del DFP. La “Rete nazionale per la valutazione delle PA” viene promossa e guidata dal DFP (art. 7, co. 1) al fine di valorizzare la valutazione esterna delle PA e dei relativi impatti in specifici ambiti e settori e favorire la condivisione di metodologie di valutazione comuni. Si intende disegnare una nuova categoria di valutatori professionisti indipendenti che diventeranno i componenti dei nuovi OIV. Per fare ciò si istituirà un Elenco Nazionale di Valutatori Indipendenti (la cui prima bozza è stata recentemente messa in consultazione) che sarà gestito dal DFP, con funzioni anche di formazione, coordinamento e controllo degli stessi.

Rispetto all’oggetto e al metodo della valutazione, la Legge delega 124/2015 prevede (art. 17, co. 1, lett. r) il “potenziamento dei processi di valutazione indipendente degli impatti”, aprendo le porte alla valutazione delle politiche o performance istituzionali. Con la finalizzazione “istituzionale” acquisterebbero senso anche le performance organizzative e individuali per cui la L. 124/2015 richiede (art. 11, co. 1) rispettivamente la “valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici” e l’utilizzo dei sistemi di valutazione ai fini del conferimento e della revoca degli incarichi.
I contenuti di dettaglio sono affidati al Decreto sul pubblico impiego, in corso di definizione.

Proviamo a disegnare l’orizzonte sperato di tale decreto, chiedendoci: quali dovrebbero essere le linee guida del nuovo Sistema delle performance?
La nostra proposta è focalizzata sulla revisione della catena di programmazione, controllo e valutazione delle performance, proponendo cinque punti essenziali. In primo luogo, semplificare il processo e gli strumenti di PCV delle performance individuali, dando spazio alla sua componente oggettiva (contributo ai risultati organizzativi) e circoscrivendo ed esplicitando con chiarezza quella soggettiva (competenze e comportamenti).
Secondo, semplificare il processo e gli strumenti di PCV delle performance organizzative, riportando in auge la performance complessiva dell’ente e agganciandovi in maniera funzionale le performance delle singole unità organizzative.
Terzo, introdurre le performance istituzionali, intese come la capacità di un’istituzione di mantenere le proprie promesse (a partire da quelle di mandato), ma anche di contribuire alla realizzazione di politiche elaborate da istituzioni superiori (regionali, nazionali, comunitarie).
Quarto, creare un link bidirezionale tra questi tre livelli delle performance, usando un approccio top-down per la programmazione delle performance (le performance istituzionali indirizzano quelle organizzative e queste ultime quelle individuali) e bottom-up per la misurazione e valutazione (partendo dal contributo di quelle individuali a quelle organizzative e di queste ultime a quelle istituzionali). Infine, domandarsi se lo scenario prospettato, che di per sé costituirebbe un successo raro nello scenario attuale, sarebbe sufficiente a rendere le PA davvero utili alle loro comunità di riferimento.

Questo articolo è uno degli approfondimenti raccolti nel FPA Annual Report 2016. La pubblicazione è gratuita, ma per scaricarla è necessario essere iscritti alla community di FPA. Scarica FPA Annual Report 2016.

Un’amministrazione pubblica che raggiunge le performance organizzative in modo eccellente erogando servizi di qualità (outputs), grazie ad eccellenti contributi individuali (inputs) da parte dei propri dirigenti e dipendenti, ha buone probabilità di conseguire le performance istituzionali promesse nel programma di mandato. Ma questa eccellenza sarebbe totalmente sterile laddove l’ente non riuscisse a creare “Valore Pubblico”, ossia ad aumentare il benessere reale della collettività amministrata (outcomes), e non sarebbe comunque riproducibile laddove l’ente non riuscisse a salvaguardare le proprie condizioni di sopravvivenza e sviluppo. Insomma, se un programma di mandato non fosse incentrato sulla ricerca del Valore Pubblico anche il mantenimento delle promesse elettorali non sarebbe sufficiente a migliorare le condizioni di vita della comunità di riferimento.
Il Valore Pubblico – come ho avuto modo di definire e specificare in questi anni – dovrebbe divenire la nuova frontiera per programmare le performance e il nuovo paradigma per valutare le stesse, consentendo a ogni PA di mettere queste ultime a sistema e di finalizzarle verso lo scopo nobile del mantenimento delle promesse di mandato (performance istituzionali) e del miglioramento delle condizioni di vita dell’ente e dei suoi utenti e stakeholder. Insomma, per evitare che l’inseguimento delle centinaia di performance attese, ad opera dei tanti dipendenti e dirigenti di un ente (performance individuali), per il tramite delle molte unità organizzative di appartenenza (performance organizzative), si trasformi in un insieme di attività scomposte e tra loro scoordinate occorre mettere a sistema le performance programmate. Bisogna conferire alle performance una direzione e un senso. Il concetto di Valore Pubblico dovrebbe guidare quello delle performance, divenendone la “stella polare”. E le performance dovrebbero venire misurate e valutate per il loro contributo individuale, organizzativo o istituzionale al Valore Pubblico.

In sintesi, la missione istituzionale delle Pubbliche Amministrazioni è la creazione di Valore Pubblico a favore dei propri utenti, stakeholder e cittadini. Si crea Valore Pubblico quando l’Ente riesce a gestire secondo economicità le risorse a disposizione e a valorizzare il proprio patrimonio intangibile in modo funzionale al reale soddisfacimento delle esigenze sociali degli utenti, degli stakeholder e dei cittadini in generale. I comportamenti amministrativi caratterizzati da sprechi economici e bassa attenzione ai bisogni della società spingono gli enti pubblici, in particolare locali, verso il baratro del fallimento istituzionale e finanziario. Ma le PA devono anche evitare comportamenti esclusivamente orientati alla ricerca del consenso sociale o alla cieca applicazione di tagli lineari alla spesa pubblica. Occorre un mix equilibrato di economicità e socialità, effettivamente compatibile con la salvaguardia e lo sviluppo sociale dei territori, facendo leva e valorizzando il patrimonio intangibile degli Enti.
In sintesi, il Valore Pubblico è il miglioramento del livello di benessere sociale di una comunità amministrata, perseguito da un ente capace di svilupparsi economicamente anche facendo leva sulla riscoperta del suo vero patrimonio, ovvero i valori intangibili quali, ad esempio, la capacità organizzativa, le competenze delle sue risorse umane, la rete di relazioni interne ed esterne, la capacità di leggere il proprio territorio e di dare risposte adeguate, la tensione continua verso l’innovazione, la sostenibilità ambientale delle scelte, la riduzione del rischio di erosione del valore a seguito di trasparenza opaca (o burocratizzata) o di fenomeni corruttivi.

La ricerca del Valore Pubblico dovrebbe divenire, pertanto, la stella polare della Riforma Madia sul Sistema delle performance. Nella costruzione del Sistema occorrerà prestare attenzione particolare alla progettazione e alla realizzazione delle modalità per la creazione e la misurazione di tale valore. Sognando un orizzonte in cui le città possano essere ridisegnate insieme ai cittadini, in processi di co-creazione di valore pubblico.

*Prorettore Vicario dell’Università degli Studi di Ferrara, Professore ordinario di Programmazione e controllo delle PA, Direttore Scientifico Master PERF.ET sul Miglioramento delle Performance delle Pubbliche Amministrazioni

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