Valutazione partecipativa delle performance: dalle Linee guida del DFP una leva per favorire cambiamento e innovazione

Con le Linee Guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche del 4 novembre 2019 (di seguito LG), il Dipartimento della funzione pubblica (DFP) dà seguito a una delle novità più rilevanti introdotte dal d.lgs. 74/2017, che ha modificato la normativa sulla valutazione della performance (d.lgs. 150/09).

Va detto anzitutto che si tratta di un ulteriore passo avanti nel complicato tentativo di sradicare l’attenzione ossessiva sulla premialità individuale, che ha minato la credibilità e l’affidabilità di una norma nata invece su presupposti incontrovertibili. Per un’amministrazione pubblica concentrarsi sulla performance organizzativa – quella su cui dovrebbero esprimersi cittadini e utenti – significa agire sulla pianificazione strategica, che è funzionale a una valutazione non formale del valore pubblico effettivamente generato.

In questi anni, invece, si è assistito a un diffuso fraintendimento del flusso logico che sottostà alla disciplina sulla performance e che può essere così sintetizzato: il fine è generare valore pubblico; l’efficienza è funzionale a raggiungere il fine; i sistemi incentivanti sono mezzi per migliorare l’efficienza; la premialità monetaria è soltanto una delle possibili leve. Il ribaltamento di questo flusso ha offuscato i primi tre passaggi generando un sistema autoreferenziale centrato sui premi, talvolta dagli esiti paradossali, quasi sempre impresentabili al cospetto proprio di cittadini e utenti. Ben venga allora che questi ultimi entrino, da protagonisti, nel processo di valutazione della performance.

Chi eroga un servizio ha sempre una visione diversa rispetto a chi lo utilizza. Conoscere questa visione è fonte preziosa per chi lavora in qualità: se si vuol migliorare la performance, allora, c’è bisogno di reperire informazioni su come si sta lavorando e chiederlo agli utenti è soltanto il modo più semplice per saperlo. Si tratta di una considerazione banale, lo dimostrano le continue richieste di riscontri che riceviamo dalle società di servizi che operano sul mercato (il web ha accelerato vertiginosamente questo fenomeno, favorito da feedback istantanei). Nel settore pubblico italiano, tuttavia, tale consapevolezza non si è ancora affermata e non bisogna sottovalutare che di fronte alle innovazioni, in questi anni le amministrazioni hanno spesso opposto una poderosa resistenza al cambiamento, a partire proprio dalla disciplina sulla performance.

Un’interpretazione ortodossa delle LG pubblicate dal DFP in questo senso può far emergere una prima criticità: attribuire troppo in fretta una funzione valutativa alla voce dell’utenza, farla diventare immediatamente un giudizio sulla performance organizzativa (che impatta inevitabilmente su quella individuale) potrebbe minare, sterilizzandola, anche questa novità. Il rischio è che la dirigenza pubblica anziché recepire quel bisogno di apprendere cosa pensano cittadini e utenti, si concentri di più sui deficit di conoscenze e competenze che ritiene – talvolta a ragione – siano loro attribuibili quando sono chiamati a esprimere un giudizio. Molte delle indicazioni metodologiche presenti nelle LG, d’altronde, mirano proprio a ridurre il rischio che anche questa previsione di legge venga recepita come adempimento burocratico, diventando un inutile rituale.

Tra questi suggerimenti emerge però una seconda criticità, relativa alla grande enfasi attribuita ai possibili ‘errori’ (bias) che potrebbero essere commessi nella selezione degli stakeholder, nell’interpretazione dei dati e addirittura nella formulazione dei giudizi che potrebbero essere condizionati dalle caratteristiche personali e delle esperienze di vita delle persone chiamate a esprimersi. Dietro questi suggerimenti soggiace un’idea di valutazione oggettiva che, in quanto tale, dovrebbe essere in grado di rilevare il vero assoluto. Una convinzione che in generale mal si adatta ai processi sociali e che in questo caso è ancor più difficile da concepire, proprio perché l’opinione delle persone è per definizione soggettiva e plurale. A differenza di quanto avviene nelle aziende, dove i manager sono chiamati a massimizzare gli interessi degli azionisti (che si presume siano convergenti), nel settore pubblico occorre considerare valori e sensibilità diverse – talvolta addirittura in contrasto tra loro – per poi operare delle scelte, assumendosene piena responsabilità.

Ne consegue che la definizione del valore pubblico non può essere altro che una ricostruzione ex post di quel che è osservabile, attuata attraverso un’attività di ricerca e selezione di dati, informazioni e testimonianze, rispetto alle quali si può pretendere trasparenza e rigore metodologico, non oggettività.

Valutare significa riconoscere il valore, mediante una convenzione (se vogliamo un accordo) tra una pluralità di soggetti interessati, che quindi non potrà mai essere assoluta. Anche in materia di valutazione partecipativa, quindi, bisogna stare molto attenti a non incorrere – seppur involontariamente – nello stesso errore del passato e cioè quel ribaltamento di prospettiva che identifica la valutazione della performance con il riconoscimento del premio monetario, innescando meccanismi difensivi. Premiare chi ha generato valore non è valutare, ma è soltanto uno dei possibili usi degli esiti di una valutazione. A meno che non si voglia limitare il loro coinvolgimento all’attività di misurazione, cittadini e utenti sono chiamati, proprio in quanto legittimi portatori di opinioni diverse, a contribuire nella difficile attività di riconoscere il valore delle prestazioni di una determinata amministrazione pubblica. È bene affermare con decisione che mentre la misurazione può essere definita ‘oggettiva’, vale a dire indipendente dal soggetto che rileva la misura, la valutazione è un processo più complesso che invece non può esserlo.

Le tre linee guida già pubblicate dal DFP, d’altronde, affermano che non esiste un modello di gestione della performance unico e sollecitano tutte le amministrazioni ad agire per miglioramenti progressivi e adattamenti continui al contesto. Ciò vale massimamente per la valutazione partecipativa, che deve anzitutto dare un nome agli stakeholder mappati, definendoli specificatamente in funzione delle strategie elaborate dall’amministrazione stessa. Non è più sufficiente indicare ‘i cittadini’, ‘le imprese’, ‘le associazioni’, ma nell’applicare la valutazione partecipativa va stabilito quali cittadini, quali imprese, quali associazioni si vogliono ascoltare per determinare il valore dei risultati perseguiti. Su questo aspetto le linee guida sulla valutazione partecipativa suggeriscono criteri efficaci per una selezione ragionata degli stakeholder.

Un altro aspetto positivo riconoscibile nel testo del DFP è la considerazione dell’utenza interna, che induce le amministrazioni a mettere a fuoco gli interlocutori di tutte le attività svolte, siano esse finalizzate a specifici utenti finali o funzionali ad altri uffici o istituzioni pubbliche.

Se ben interpretata, dunque, la valutazione partecipativa può avere un grande impatto, perché evidenzia quella catena delle responsabilità che troppo spesso sfugge di fronte a cattive gestioni e palesi inefficienze. Detto in altri termini, proprio perché mette al centro le esigenze dell’utenza, la valutazione partecipativa rappresenta uno stimolo reale per una PA che (finalmente) agisca per processi e non più (soltanto) per procedimenti.

Veniamo così a una prima conclusione: se guardiamo alla lunga storia dello Stato italiano, questi pochi anni in cui è stata introdotta la valutazione hanno insegnato che alla tradizionale attenzione posta sulla scrittura di una legge, dovrebbe seguire un altrettanto vivace dibattito sulle (diverse) modalità con cui essa viene poi applicata. Ciò vale in generale per le leggi e ancora di più per la cosiddetta soft regulation (le linee guida), che richiede esplicitamente interpretazioni adattive e graduali. Per questa ragione, al di là delle criticità evidenziate, ciò che davvero farà la differenza sarà l’analisi delle diverse applicazioni osservabili e una loro auspicabile condivisione.
Se questo avverrà, le linee guida avranno l’ulteriore merito di diventare una leva (nudge) utilizzabile dalla parte migliore della PA per favorire il cambiamento e l’innovazione. Sta innanzitutto agli OIV interpretare questo ruolo, ma la spinta può arrivare variamente dagli organi di indirizzo, dai dirigenti o anche da semplici dipendenti che sentono il bisogno di veder riconosciuto il valore del loro operato, mettendo a fuoco al contempo i margini di miglioramento per un’interpretazione sempre più efficace delle missioni istituzionali.

Quando questa sensibilità sarà diffusa nella PA italiana, gli impatti di queste rilevazioni sulla valutazione della performance individuale (sui premi) non rappresenteranno più un rischio e saranno limitati i fenomeni di burocratizzazione dell’ascolto dell’utenza. Si tratta di un lavoro per nulla standardizzabile, che invece necessita grande visione e creatività, accompagnata da una buona dose di umiltà e attitudine all’adattamento che inevitabilmente dovrà essere garantito per avvicinare i modelli alle realtà (in trasformazione) a cui si applicano. La valutazione partecipativa, così intesa, potrà davvero rappresentare un’opportunità per trasformare la nostra PA, abbattendo finalmente quelle pareti di una ‘casa di vetro’ che ancora non è nemmeno davvero trasparente.

Questo articolo fa parte di FPA Annual Report 2019