Le città metropolitane alla prova dei fatti

La riforma Delrio (Legge 7 aprile 2014, n. 56) che ha previsto, tra l’altro, la nascita delle città metropolitane è una delle riforme istituzionali più complesse e impattanti che sia stata concepita dai tempi dell’istituzione delle Regioni nel 1970. Come tale, pur escludendo la possibilità di delinearne un primo bilancio a soli cinque anni dalla sua entrata in vigore, proviamo di seguito a individuare alcuni elementi di riflessione che ne suggerirebbero una manutenzione evolutiva.

Le contraddizioni delle città e la Legge Delrio

La Delrio nasce per regolare una serie di contraddizioni che nel tempo si sono accumulate in capo alle città italiane e lo fa in un periodo storico nel quale il concetto stesso di metropoli non è più definibile (si parla ormai di post-metropoli), al punto che urbanisti, sociologi e antropologi si rincorrono nella ricerca di aggettivi sempre più suggestivi capaci di catturarne l’anima: le metropoli sono porose, polinucleari, generative, stanche, centripete, attrattive, respingenti.

Quello che è condiviso da tutti è che le metropoli globali e, in misura attenuata ma comunque consistente, anche quelle italiane, sono in continua evoluzione perché alla costante ricerca di un equilibrio tra i vantaggi derivanti dalla concentrazione urbana e i disagi che la stessa comporta per chi la vive. Nel nostro Paese poi, questi disequilibri sono accentuati dalle differenze sensibili tra i diversi poli metropolitani, che impongono una riflessione attenta sulle prospettive future.

Il ruolo della città metropolitana

Per governare queste contraddizioni, la legge assegna alla città metropolitana finalità alte e ‘ad ampio spettro’, volutamente importanti, facendole assumere un ruolo determinante non soltanto nella gestione dei servizi, delle infrastrutture e delle reti, ma chiamandola a essere soggetto promotore dello sviluppo economico, attrattore di investimenti strategici e generatore di coesione sociale. Queste finalità complesse sono perseguite attraverso alcune funzioni assegnate in via esclusiva alle città metropolitane, altre che dovevano essere loro attribuite in seguito al riordino delle funzioni provinciali da parte dello Stato e delle Regioni e altre ancora attribuite loro dallo Stato o dalla regione a seguito di specifici provvedimenti.

Un riordino incompleto

Questo disegno di riordino, in realtà, si è completato solo parzialmente, venendo ancora a mancare alcuni provvedimenti regolativi, sia a livello nazionale che regionale, che avrebbero consentito il perfezionamento dell’assetto istituzionale pensato per questo nuovo livello di governo locale.

La legge attribuisce come obbligo e in modo esclusivo alla città metropolitana una funzione fondamentale che, accompagnandosi al Piano Urbano per la Mobilità Sostenibile e al Piano Territoriale Generale, contribuisce a cambiarne il ruolo in modo definitivo: la pianificazione strategica metropolitana. Il piano strategico si concretizza come atto di indirizzo della città metropolitana e viene interpretato come documento fondativo rispetto agli altri strumenti di piano ma, ad oggi, sono ancora molti gli ostacoli che, soprattutto nei contesti istituzionali e amministrativi più fragili, complicano una sua concreta attuazione. I principali ostacoli sono di due tipi: il primo è la (diminuita) quantità e le (obsolete) competenze del personale oggi in dotazione alle città metropolitane; il secondo è la fragilità dall’attuale assetto istituzionale, causato dalla voluta indeterminatezza di alcuni passaggi della legge.

Da un’analisi condotta sul campo dal progetto Metropoli Strategiche è emerso un quadro in relazione alla dotazione del personale estremamente allarmante se letto in relazione al salto di innovazione – procedimentale, organizzativa e istituzionale – che invece si impone come necessario alle città metropolitane. Vediamone le principali risultanze.

I numeri delle città metropolitane

I dipendenti: quanti sono e che età hanno

A fine 2017, complessivamente nelle 14 città metropolitane italiane, sono rimasti 12.339 dipendenti, avendo perso nel passaggio da province più di un quarto del personale, che nel 2014 raggiungeva 16.738 unità. Il personale che resta ha un’età media di 53,6 anni e si arriva a 57,9 a Messina. Gli over 60 rappresentano il 20,1% del personale, ma a Reggio Calabria si arriva al 32,7% e a Catania il 31,3%. Meno drammatica la situazione generazionale per Venezia (dove gli over 60 rappresentano l’11%), a Firenze (12,1%) e a Torino (12,8%). Nel complesso, gli under 35 rappresentano invece il 1,1% del totale del personale, sono pari a zero in città come Cagliari, Palermo e Messina e uno a Napoli. La città con più giovani è Roma, nell’ente metropolitano questi rappresentano il 3,2% del personale.

L’anzianità di servizio

Anche il dato dell’anzianità di servizio è molto elevato: la media è di quasi 22 anni di anzianità e quasi uno su dieci ha cominciato a lavorare prima del 1983, quando nelle amministrazioni pubbliche i computer nemmeno esistevano.

I dirigenti

Il personale in ruoli di dirigenza conta 179 unità, se a queste sommiamo anche i 12 segretari generali arriviamo all’1,85% del totale del personale. Ciascun dirigente ha la responsabilità e il coordinamento di un numero medio di 53 persone, salvo situazione limite quale quella di Messina dove i dirigenti rimasti sono solo due e ciascuno di loro è di riferimento per 385 persone.

La retribuzione

Piuttosto bassa è anche la retribuzione media dei dipendenti degli enti metropolitani, che con i loro circa 30.000 euro lordi annuali risultano essere pagati 4.000 euro in meno della media della PA.

La formazione e le competenze

Ma il dato più drammatico è forse quello della formazione: i dipendenti delle città metropolitane hanno ricevuto 0,9 giorni di formazione per ciascuno, media dietro alla quale si trovano le tre giornate di formazione per chi lavora a Palermo e le 0,07 – praticamente nulla – per chi invece è impiegato a Genova. Visto il tema del ricambio generazionale, date le attuali risorse e i vincoli del bilancio pubblico, la direzione della crescita delle competenze e delle capacità del personale in dotazione alle città metropolitane appare massimamente urgente.

Una prima (ancora incompleta) mappatura delle competenze detenute, in corso di realizzazione da parte del progetto Metropoli Strategiche, indica, in modo poco sorprendente, che nelle città metropolitane vi è una schiacciante preponderanza di personale con competenze dell’area giuridico-amministrativa e che le competenze ‘tecniche’ sono nella quasi totalità limitate alle discipline ingegneristiche legate alla progettazione e manutenzione delle reti stradali. Rispetto ai comuni, appaiono molto sottodimensionate (per non dire totalmente assenti, in alcuni casi) le competenze specialistiche, corrispondenti non solo alle nuove funzioni attribuite, ma anche e soprattutto alle nuove modalità programmatorie e pianificatorie da esercitare in area vasta, che non sono più limitate alla rigenerazione fisica di spazi ed edifici, ma comprendono un’azione complessa di ri-costruzione di comunità attraverso strumenti di innovazione sociale, incubazione d’impresa e sostegno all’occupazione, basati sulla relazione con le comunità di quartiere, con le associazioni civiche e con gli imprenditori locali che sono chiamati a essere parte attiva dei processi di cambiamento urbano.

Sono poi almeno altri due gli ambiti nei quali le attuali competenze detenute da dirigenti e funzionari metropolitani appaiono più fragili: quello del governo della relazione tra i centri urbani maggiori, tipicamente i capoluoghi, e le aree interne comprese nel territorio della città metropolitana, con tutto il loro portato di squilibrio demografico, rischio idrogeologico e potenziale economico da valorizzare; e quello del governo del territorio per affrontare e risolvere la questione ambientale e il contrasto agli effetti del cambiamento climatico.

La fragilità istituzionale

Sul piano della fragilità istituzionale, il modello della città metropolitana, ente di secondo grado, richiederebbe l’istituzione di organi di governo (non previsti dall’attuale normativa) in grado di superare la ‘solitudine’ del sindaco, che attualmente opera come soggetto monocratico e si trova a prendere decisioni anche molto minute, non potendo delegare responsabilità a terzi. Un altro aspetto di debolezza dell’attuale impianto normativo è sicuramente la mancanza di un’adeguata rappresentazione della complessità dei diversi territori submetropolitani, fornita dalle modalità elettive del Consiglio metropolitano e enfatizzata dalle (poche) funzioni che Conferenza metropolitana e Consiglio si sono viste attribuite.

Una proposta di revisione della Legge Delrio

Il Coordinamento dei sindaci metropolitani di ANCI ha nei mesi scorsi elaborato una proposta di revisione della Delrio che prevede una serie di modifiche normative, tra cui: un organo che affianchi il sindaco nel governo della città metropolitana, con adeguati poteri e deleghe e relativi riconoscimenti per i delegati; una serie di semplificazioni e adeguamenti delle attuali procedure di funzionamento degli organi; un sistema elettorale che tenga adeguata considerazione delle differenti conformazioni territoriali e una maggiore flessibilità nella possibilità di partecipazione dei comuni all’interno e in prossimità dell’area metropolitana.

Le fragilità, i rischi e i possibili ambiti di miglioramento qui descritti non possono però oscurare il valore assoluto di una riforma molto coraggiosa che, se avremo la costanza e le competenze di sostenere in questa fase nascente, potrà davvero cambiare in positivo il volto delle nostre città.

Questo articolo fa parte di FPA Annual Report 2019