Comune Unico. Emergenza (e risorsa) delle piccole comunità

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La fusione di piccoli comuni in realtà amministrative più grandi e meglio organizzate è una opportunità, oltre che un’esigenza sempre più pressante, per la miriade di piccoli borghi e frazioni di cui è costellata l’Italia. Luca Marmo sintetizza in questo breve articolo le riflessioni nate dallo studio sull’eventuale fusione tra quattro piccole comunità della montagna pistoiese. Dati concreti che mostrano con chiarezza i molti vantaggi a cui si oppongono poche e puntali attenzioni. Una riflessione che meriterebbe tutta l’attenzione dei nostri amministratori e politici.

2 Gennaio 2014

Luca Marmo*

L’Italia è il paese delle piccole frazioni, dei borghi che si alternano intervallati da vallate profonde, da montagne impervie o da bracci di mare. Questa complessa orografia ha favorito il proliferare delle identità comunali, il radicamento della gente alla propria minuscola terra. A niente è servita la diluizione nella globalità della rete, nelle masse etniche in movimento, in una capacità di spostamento sempre più spinta e capillare: all’inizio del terzo millennio la salvaguardia del "proprio" appare ancora la bussola più "autorevole" nella condotta del governo di noi stessi. Sull’altro lato l’esigenza di rispondere a fenomeni ampi e complessi impone, agli enti locali del nostro paese, un ripensamento di sé in termini di accrescimento delle dimensioni territoriali, demografiche e organizzative. E così, all’interno del dibattito sul riordino delle istituzioni, si colloca quello sulla fusione dei piccoli e medi comuni che spesso confligge, per le ragioni dette, con il sentire profondo delle popolazioni interessate.

Questa breve riflessione, che è la sintesi di due scritti più corposi citati a fondo pagina, è stata prodotta quale contributo al dibattito apertosi in molti comuni, circa l’opportunità della fusione. L’obiettivo è quello di dare una lettura, la più possibile neutra, dei numerosi vantaggi e dei pochissimi limiti insiti nel processo di accorpamento. Resta inteso che ogni realtà è diversa da ogni altra e che pertanto ognuna di esse va studiata in relazione alle proprie specificità. Tuttavia, gran parte degli aspetti positivi e negativi della fusione sono generalizzabili e consentono una riflessione ad ampio raggio di ricaduta. Gli elementi più di dettaglio, come le tabelle di raffronto sul costo della politica e dei servizi, si riferiscono ad uno specifico case study: quello dei comuni di Abetone, Cutigliano, Piteglio e San Marcello (localizzati sulla Montagna Pistoiese), attualmente investiti del dibattito sulla necessità di aggregarsi in un solo ente.

Fra le ragioni che depongono a favore della fusione, le più rilevanti sono quelle che seguono.

1) Incremento del peso politico: uno dei più gravi handicap che gli enti "candidati" alla fusione si trovano a dover scontare, è dato dalla loro scarsa capacità di autoaffermazione nell’ampiezza del panorama politico istituzionale. Il processo di accorpamento determina, per sua natura, un incremento della massa demografica rappresentata ed il conseguente aumento del peso politico della comunità che si esprime.

2) Gestione sistemica: un altro nodo che agisce in negativo nella frammentazione, è l’incapacità di operare secondo politiche ampie e condivise. L’aggregazione di più enti in uno solo costringe a leggere i problemi in logica di area vasta ed apre a dinamiche progettuali di più ampio respiro.

3) Razionalizzazione delle risorse: è questo, probabilmente, il capitolo più ampio e complesso fra quelli correlati con il processo di fusione. Si tratta di un tema che implica un ragionamento largo sull’uso delle risorse: patrimoniali, finanziarie, umane e tecnologiche. Tuttavia è un dato incontrovertibile che aggregare significa razionalizzare. Sui costi della politica innanzitutto: la quantità di amministratori (Sindaci e Assessori) si riduce immediatamente, determinando un risparmio non solo in termini di indennità erogate ma anche di contrazione degli apparati necessari alla gestione della politica (Uffici di Segreteria). Ad esempio l’indennità del Sindaco del comune unico, nel caso di studio citato, si ridurrebbe del 50% circa rispetto alla somma delle indennità erogate agli attuali quattro Sindaci. Tuttavia i risparmi ottenibili vanno ben oltre. Sfugge, ad una lettura superficiale, il valore dell’accorpamento in termini di economie di scala. Si pensi ad esempio ai cosiddetti servizi interni, a quel sistema di adempimenti quotidiani e sistematici che non sono immediatamente visibili da parte dei cittadini, ma che sono necessari al funzionamento della macchina comunale: ragioneria e personale in primis, ma anche, ad esempio, servizi demografici per la parte che attiene alla gestione delle statistiche e dei dati aggregati in genere. Applicando al caso di studio le indicazioni presenti in letteratura riguardo alla correlazione fra accorpamento delle dimensioni di servizio e risparmi ottenibili, si può ipotizzare una riorganizzazione del sistema di gestione che dovrebbe garantire il mantenimento dell’attuale qualità di servizio a fronte di una contrazione delle spese quantificabile, in termini di larga massima, in circa 264.000 euro all’anno. L’intervento produrrebbe un risparmio di oltre il 10% sull’ammontare complessivo delle attuali spese.

4) Riduzione dei funzionari apicali: è automatico che l’accorpamento dei servizi determina la diminuzione delle figure apicali necessarie al buon funzionamento della macchina comunale. Argomento tabù, questo, come tutti quelli che lasciano intravedere la ridiscussione di benefici particolari. Fatto sta che in epoca di crisi economica dilagante, di incremento della disoccupazione e di chiusura delle imprese, anche la Pubblica Amministrazione è chiamata a dare il proprio contributo alla ripresa dell’economia, limando e razionalizzando su tutte le posizioni organizzative che non siano assolutamente necessarie.

A tutto questo occorrerà accompagnare la consapevolezza che la necessità della fusione emerge dai territori deboli, per connotazioni economiche e demografiche così come per conformazione dei suoli. E dunque i servizi di base, quelli fruiti con maggiore frequenza (anagrafe, servizi sociali, polizia municipale…) non potranno allontanarsi più di tanto dai vari centri di aggregazione delle comunità. Sarà anzi necessario vigilare sulla permanenza di presidi delocalizzati che fungano da concreto "punto di approvvigionamento" dei servizi erogati.

Al di là dei vantaggi e dei limiti di attenzione sopra evidenziati, l’aspetto che generalmente sfugge, e che risulta invece essere di importanza capitale, è che il processo di fusione costituisce di per sé una occasione unica per procedere ad un ripensamento profondo dei sistemi di gestione con cui, generalmente, ci si approccia ai cittadini. Nella fusione dei comuni, la necessità di rimodulare gli assetti organizzativi, apre alla possibilità di riutilizzare le risorse recuperate e recuperabili, siano esse umane, strumentali o tecnologiche, nell’ottica di una amministrazione completamente orientata al cittadino e alla società. Questo modello di amministrazione, che è descritto dettagliatamente nel secondo articolo, è insito nell’auspicio di tanti (categorie economiche, associazioni del volontariato, istituzioni di varia natura, semplici cittadini), ed è chiaramente prefigurato nelle norme che regolano il funzionamento degli enti locali. Purtroppo un tale approccio, trova spesso argine in strutture organizzative e di pensiero rigidamente sclerotizzate entro canoni decisionali e condotte operative abbondantemente superate dai tempi.