I comuni alla sfida del PNRR

Lo abbiamo detto già molte volte, ma forse è opportuno ripeterlo: il famoso PNRR non sarà attuato e la sfida non sarà vinta se non sarà un’azione collettiva di tutto il Paese. La fase di scrittura del Piano non ha certo brillato per condivisione né per ascolto. C’erano ottime giustificazioni: il passaggio tra due Governi, le scadenze da rispettare, l’impossibilità di gestire eventuali contenziosi tra i diversi livelli della Repubblica. Ma ora è un altro momento e va scritta un’altra storia. Una storia fatta di partecipazione, di collaborazione e di una comunicazione che abbatta l’asimmetria informativa che penalizza la cosiddetta “periferia” che, anche per questo, rischia la marginalizzazione. Se questo è vero per tutte le componenti dell’amministrazione è ancora più vero per gli enti territoriali ed in particolari per i Comuni. E questo non solo perché per queste amministrazioni passerà una fetta importante degli investimenti del PNRR, ma anche perché è lì che i cittadini e le imprese incontrano l’amministrazione, è lì che si mediano gli interessi dei singoli per farli divenire interessi della comunità locale, è lì che si sperimenta la possibilità di creare valore pubblico.

I Comuni, quindi, sono protagonisti di questa stagione di ripresa. Andiamo dentro questa affermazione vedendo intanto cosa devono fare e quali risorse finanziarie hanno a disposizione.

I ruoli dei comuni e delle città nel PNRR

Le Amministrazioni territoriali sono coinvolte nelle iniziative del PNRR attraverso:

• la titolarità di specifiche progettualità (è il caso in cui gli EL sono attuatori degli interventi), afferenti materie di competenza istituzionale e la loro concreta realizzazione (es. asili nido, progetti di rigenerazione urbana, edilizia scolastica, interventi per il sociale). In questo caso gli Enti Locali assumono la responsabilità della gestione dei singoli progetti, sulla base degli specifici criteri e modalità stabiliti nei provvedimenti di assegnazione delle risorse. Sono quindi responsabili anche del raggiungimento dei risultati.
• La partecipazione a iniziative finanziate dall’Amministrazione centrale che destinano agli Enti locali risorse per realizzare progetti specifici che contribuiscono all’obiettivo nazionale (es. in materia di digitalizzazione come il passaggio al cloud). In questo caso gli EL sono destinatari di risorse per la realizzazione di progetti specifici che contribuiscono a perseguire obiettivi strategici definiti a livello di PNRR. Qui la responsabilità è in capo ad Amministrazioni centrali e avviene mediante la partecipazione alle specifiche procedure di chiamata (bandi/avvisi) attivate dai Ministeri responsabili.
• La localizzazione sul proprio territorio di investimenti previsti nel PNRR la cui responsabilità di realizzazione è demandata a livelli superiori (es. in materia di mobilità, ferrovie/porti, sistemi irrigui, banda larga, ecc.). In questi casi si tratta di interventi che, di norma, fanno parte della programmazione strategica definita a livello nazionale, secondo procedure e modalità stabilite nell’ambito dei singoli settori.

Le risorse che vedono il coinvolgimento come titolari dei comuni

In tutto i comuni saranno titolari di investimenti e iniziative per poco più di 28 miliardi, circa la metà dei fondi che saranno a titolarità degli enti territoriali. Altri quasi 11 miliardi sono destinati a tutti gli enti territoriali (Regioni + Province + Città metropolitane + Comuni); interventi per un po’ meno di 11 miliardi sono a carico delle Regioni; poco più di 15 miliardi sono per Aziende sanitarie e Aziende ospedaliere.

Tra gli investimenti principali che vedono i comuni come enti attuatori ricordiamo l’attrattività dei borghi (820 mln); la realizzazione di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti (1,5 mld); lo sviluppo del trasporto rapido di massa (3,6 mld); la riqualificazione degli edifici scolastici (800 mln); l’efficientamento energetico dei comuni e la valorizzazione del territorio ( 6 mld); il piano per gli asili nido (4,6 mld); il piano per l’estensione delle mense e del tempo pieno (circa 1 mld); la rigenerazione urbana (3,3 mld); il social housing (2,8 mld) e molti altri interventi di minore importo.

Passando poi agli investimenti che vedono la titolarità di enti centrali, ma l’attiva partecipazione dei comuni e guardando agli investimenti in digitalizzazione riportati nell’ottimo sito realizzato dal Dipartimento per la trasformazione digitale leggiamo di altri importanti interventi: per il passaggio al cloud (1 mld); per l’adozione delle piattaforme nazionali Pago PA e IO (750 mln); per migliorare l’esperienza dei servizi pubblici comunali (613 mln); per l’adozione dell’identità digitale (285 mln); per la digitalizzazione degli avvisi pubblici (245 mln).

Comuni e PNRR: le maggiori difficoltà per l’attuazione

Come abbiamo visto ai comuni arriverà quindi un ingente ammontare di risorse, risorse da spendere in poco tempo, ma soprattutto dimostrando che hanno portato a impatti significativi e concreti nella qualità della vita delle persone e delle imprese. A fronte di questa inedita situazione le amministrazioni lamentano due difficoltà, correlate, ma distinte.

La prima e più evidente è la mancanza di personale qualificato. Rimandiamo al nostro rapporto annuale sul pubblico impiego per un’analisi più dettagliata. Qui basterà ricordare che negli ultimi 10 anni i comuni hanno perso quasi un quinto dei loro dipendenti e che anche ora essi hanno un’età media molto elevata.

La seconda difficoltà è legata alla prima ed è l’impreparazione anche dei dipendenti presenti a gestire questa mole di lavoro. I comuni non hanno solo perso persone, si sono soprattutto impoveriti nelle competenze tecniche e, come del resto tutta la PA, non hanno fatto la formazione che serviva. Anche i modelli organizzativi sono rimasti, non per loro colpa e specie per i comuni medio-piccoli, alla gestione dell’emergenza quotidiana. Accade così che anche l’immissione di personale, che i recenti provvedimenti legislativi, ancora per altro in via di definizione per i piccoli comuni, rendono possibile, rischia di non essere decisiva per la capacità realizzativa se questi nuovi ingressi non vedranno organizzazioni in grado di accoglierli, di utilizzarli, di valorizzarli.

La riserva per il Sud e la trappola del trade-off tra capacità e bisogno

Un’altra difficoltà che appare sempre più evidente è la difficoltà per molti comuni, specie nel Mezzogiorno, ma non solo, di tradurre i bisogni in domanda esplicita con il conseguente rischio per gli interventi del PNRR di lasciare indietro i più bisognosi. Se infatti molti degli investimenti si attueranno attraverso bandi, c’è la quasi certezza che chi risponderà prima e meglio saranno quei comuni che possono avvalersi di una macchina amministrativa rodata ed efficiente. Leggiamo dal sito del Ministro per il Sud che Circa 66 miliardi di euro, pari a un terzo del totale dei fondi messi a disposizione dal PNRR, sono riservati a investimenti affidati alla gestione dei territori. In particolare, 20 miliardi per quanto riguarda il Mezzogiorno, ai quali si sommeranno circa 9 miliardi di React-EU, 54 miliardi di Fondi strutturali europei e 58 miliardi del Fondo di sviluppo e coesione. Purtroppo, però, gli enti locali – soprattutto al Sud – spesso non sono nelle condizioni di poter sfruttare al meglio queste opportunità, in particolare per carenze finanziarie e di organico.

Molti provvedimenti di questi ultimi mesi, definiti dal Governo Draghi, vanno nella direzione di mitigare queste difficoltà: dalle assunzioni preferenziali a tempo determinato e ad incarico per i progetti PNRR all’invio di esperti per la semplificazione delle procedure, dall’apertura a nuove opportunità di assunzione anche per i comuni in difficoltà finanziaria alle iniziative formative, ma purtroppo non è facile recuperare in pochi mesi anni di declino.

Tra le azioni che potrebbero portare a risultati in tempi brevi crediamo che andrebbe dato più spazio alle comunità di pratica che, seppure fanno parte dei programmi per le competenze della PA previste dal PNRR, non sono di fatto ancora partite. Molto spesso nella PA si impara più da un collega che da un docente e la diffusione di cassette degli attrezzi e di manuali d’uso degli strumenti sono spesso più necessari che non corsi strutturati.

La nostra esperienza di accompagnamento all’innovazione, che troverà una sua plastica rappresentazione nel prossimo FORUM PA 2022, ci conferma che sono proprio le occasioni di scambio, di ascolto e di confronto tra pari e tra centro e territorio che possono fare la differenza. E questo è vero per tutte le amministrazioni, ma diventa ancor più urgente per i piccoli comuni, per quei 5.532 comuni con meno di 5mila abitanti, dove vive circa il 17% della popolazione italiana (quasi dieci milioni di persone) e che cura una ampia maggioranza del nostro territorio. Una fetta del paese che rischia altrimenti di essere tagliata fuori dal PNRR e con esso dalla ripresa.