Prevenzione della corruzione, un caso italiano di eccellenza: l’Unione dei Comuni Valle del Savio

La cultura della legalità, della prevenzione e della responsabilità sembra essere entrata a far parte del sentire comune. Segnali positivi arrivano dal ranking mondiale della corruzione 2016 che vede il nostro paese posizionarsi al 60esimo posto e avanzare di una posizione rispetto all’anno precedente. Con un valore pari a 47 su una scala da o a 100 (molto corrotto/non corrotto), l’Italia migliora l’indice di percezione della corruzione nel settore pubblico e politico su 176 paesi.

Il quadro di certezza per i cittadini è dato anche dal diffondersi di alcuni comportamenti virtuosi favoriti dall’adozione a livello nazionale del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e a livello locale del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC), in applicazione della legge 190/2012. È strettamente legata al piano anticorruzione (Delibera ANAC n. 831/2016) la trasparenza amministrativa, che dopo il d.lgs. 97/2016 cambia il volto della nostra amministrazione pubblica e introduce il nuovo diritto di accesso civico generalizzato agli atti pubblici (Freedom of Information Act – FOIA).

In Italia si stanno sperimentando delle esperienze di eccellenza nell’attuazione decentrata del piano. Merita un’attenzione a parte il Piano triennale di prevenzione della corruzione (2017-2019) dell’Unione Valle Savio, segnalato come best practice da un’indagine commissionata dal Ministero dell’Interno.

La premessa obbligatoria da cui partire è il contesto organizzativo rispetto a cui il Piano si colloca. L’Unione Valle Savio è costituita da un ente di medie dimensioni (circa 100mila abitanti), che è il comune di Cesena, e altri cinque che sono il comune di Bagno di Romagna, Mercato Saraceno, Montiano, Sarsina, Verghereto, che sono piccoli enti, due dei quali con meno di 3mila abitanti. Il contesto organizzativo dell’Unione prevedeva un intreccio molto forte di funzioni e di organizzazione con il comune di Cesena, che già aveva sviluppato il proprio piano di prevenzione della corruzione in una logica territoriale più ampia e strettamente intrecciato con tutte le attività dell’Unione.

“La costituzione dell’Unione nel 2014, favorita dalla legge regionale, ha rappresentato effettivamente una opportunità di integrazione fra questi territori, al fine di creare un sistema più competitivo, un’opportunità di supporto alle realtà più piccole coinvolte e la possibilità di efficientare i servizi”, afferma Manuela Lucia Mei, Segretario Generale del Comune di Cesena e Direttore Generale dell’Unione Valle del Savio”.
“Il piano dell’ANAC – continua – si è inserito in questo contesto organizzativo, in recepimento anche a delle istanze pervenute dall’ANCI a tutela dei piccoli enti in Unione, che ha permesso di redigere un piano per la prevenzione della corruzione unitario, “uno solo” a valere per tutti gli enti facenti parte dell’Unione, anche rispetto a quelle che erano le funzioni non trasferite in Unione”.

Il Piano Nazionale Anticorruzione é un atto di indirizzo rivolto a tutte le amministrazioni che adottano il PTPC, un’opportunità per ripensare all’assetto organizzativo delle singole amministrazioni in termini di linearità dei processi entro le quali ciascuna amministrazione si muove. “La riorganizzazione all’interno dell’Unione – precisa il Segretario Generale – è basata su due direttive fondamentali, cioè il rafforzamento degli staff interni e la specializzazione di sportelli al cittadino collocati su base territoriale. Si sono ottimizzate le strutture del Comune di Cesena – segreteria, servizio finanziario, personale, servizi informatici, stazione unica appaltante -, riorganizzate al fine di dare un supporto anche all’Unione e si è creato un potenziamento dei servizi sul territorio a rete”.

Come si è proceduto?
“Abbiamo proceduto, prima di tutto, formalmente attraverso una convenzione attuativa, che prevede l’individuazione e la nomina di un unico responsabile della prevenzione della corruzione, che nella modalità operativa si avvale di un nucleo specializzato di supporto nella redazione e nello sviluppo di azioni coordinate di verifiche e di monitoraggio. La convenzione prevede inoltre l’adozione di un codice di comportamento unico per tutti gli enti e la strutturazione di un programma formativo trasversale, non solo in materia di prevenzione e contrasto alla corruzione, ma generalizzato su tutte le aree che possono in qualche maniera avere un riflesso sulla stessa”.

La struttura del piano unico
Anche la struttura del piano unico prende le mosse dal piano di Cesena e contiene: il piano anticorruzione vero e proprio, le misure di trasparenza e il codice di comportamento. “La prima sezione – specifica il DG dell’Unione -, si articola nell’ analisi del modello organizzativo di tutti gli enti, intrecciato con quello dell’Unione, la mappatura delle aree a rischio di corruzione e le azioni correttive previste, la responsabilità, la tempistica e l’attuazione. La seconda e la terza sezione, in linea con quella che è la normativa, includono le misure migliori per la trasparenza (anche in questo caso unitario) che si coordinano con il piano anticorruzione e il codice di comportamento unico dei dipendenti pubblici”.

Percorso intrapreso
Il codice di comportamento è la filosofia base del PTPC dell’Unione Valle Savio e merita un particolare accenno. Non è sufficiente affidarsi a meri obblighi normativi e ad adempimenti amministrativi, bisogna andare in una direzione moderna di responsabilità, soffermarsi sull’etica alla base dell’agire della PA. Di questo ne è consapevole anche il SG Mei che spiega “riteniamo che il codice di comportamento e i valori che sono sottesi allo stesso debbano essere condivisi all’interno di una comunità lavorativa e che costituiscano le basi per diffondere una cultura della legalità, al di là del adempimento normativo e comportamentale contenuto nel codice e nelle altre norme”.

Su questo obiettivo etico ha puntato l’Unione creando, preliminarmente al piano unico, un percorso formativo che ha coinvolto a fasi alterne più di 600 dipendenti. Aggiunge il SG “tutti i dipendenti dell’Unione sono stati coinvolti per la condivisione di un sistema dei valori che noi abbiamo identificato in “integrità, persona, risultato e squadra” e tradotto in comportamenti virtuosi rispetto a ciascuna area di valori, facendoli declinare agli stessi dipendenti. Questo ha costituito l’humus su cui impiantare tutto il piano”.

Il DG dell’Unione evidenzia come tutti gli attori dell’organizzazione, nell’ambito del piano abbiano un ruolo preciso rispetto al piano, non solo gli organi politici chiamati ad approvarlo, il responsabile, i referenti e i singoli dirigenti, ma anche tutti quegli organismi che sono collegati rispetto all’attuazione delle regole, come l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) e l’ufficio dei procedimenti disciplinari.

Come si struttura effettivamente questo piano unico e come funziona?
Precisa il SG Mei, “in senso orizzontale, il responsabile della prevenzione della corruzione unico prevede una struttura di staff che lo supporta rispetto all’analisi di tutte le attività soggette a rischio e alla individuazione di quelle che sono le azioni correttive. A livello verticale, il responsabile, sempre attraverso questa struttura di supporto, si interfaccia con i referenti di ciascun ente che sono i segretari che si rapportano con la loro struttura. Questo ufficio di supporto, che è il medesimo che si occupa di controlli amministrativi e di attuazione delle regole della trasparenza, si è recato presso ciascun ente e attraverso il referente ha incontrato tutti i responsabili di servizio e, facendo le analisi del rischio, concordato con gli stessi quelli che sono le azioni correttive”.

Anche qui sono stati rafforzati tutti gli elementi della partecipazione attiva attraverso il recarsi in loco per le audizioni, sono state individuate delle azioni sostenibili e contestualizzate rispetto alle esigenze di ciascun ente.

Precisa il DG dell’Unione “Chiaramente pur in un contesto di omogeneità strutturale non abbiamo dato delle soluzioni uguali per tutti, ma le abbiamo contestualizzate soprattutto in relazione alla sostenibilità delle stesse, tenendo conto delle risorse di ciascuno e dell’organizzazione di ciascun ente. Abbiamo coinvolto tutti i dirigenti e tutti i responsabili, abbiamo rilevato le misure di contrasto già esistenti, abbiamo aperto dei tavoli di confronto con i portatori di interesse sui contenuti delle misure adottate nelle aree a maggior rischio”

Il piano di prevenzione della corruzione è da intendersi come un super piano di gestione collegato alla programmazione strategica delle singole amministrazioni, definita nel Piano della performance. La prevenzione alla corruzione non è stata considerata come una cosa se stante, ma prettamente integrata con il contesto organizzativo di funzionamento dell’Ente stesso, “per questo – precisa Mei – è strettamente intrecciato con le azioni della formazione, con la trasparenza. Abbiamo declinato le azioni previste come di contrasto alle azioni a rischio nei tempi, le abbiamo integrate nel nostro piano performance e ci siamo avvalsi anche della struttura della pianificazione del controllo per monitorare l’adozione di queste azioni ed eventualmente porre dei correttivi nel corso del tempo”.

Questo approccio metodologico impiegato, su misura dei bisogni e degli interventi da adottare ha avuto come ritorno immediato un calo delle irregolarità, anche nel controllo degli atti. Afferma Mei “Riducendo le zone d’ombra si crea un terreno fertile alla prevenzione della corruzione, come in tutte le attività integrate”.

Chiudiamo con l’auspicio, lanciato dal SG, che si verifichi anche a livello nazionale la messa in rete di queste best practice e sull’onda di questa sollecitazione condividiamo le presentazioni e la registrazione audio utilizzate dai relatori durante il convegno “Prevenzione della corruzione tra semplificazione e nuovi modelli organizzativi” a FORUM PA 2017.