Servizi pubblici tra garanzia di accesso e riduzione dei costi. Seminari formativi a FORUM PA 2012

Il tema della gestione dei servizi pubblici e degli "aiuti di stato" è di estremo interesse per tutti gli amministratori locali e i tecnici. Amministrazioni centrali e regionali, enti locali, camere di commercio, ed ogni altro ente che attribuisce incarichi per lo svolgimento di servizi pubblici, i loro responsabili e i dipendenti, così come le imprese incaricate e i loro manager sono interessati dalla entrata in vigore del nuovo pacchetto e dalla nuova filosofia che sta alla base dello stesso. Il 20 dicembre 2011, la CE ha adottato il nuovo pacchetto di norme sugli aiuti di Stato per i servizi di interesse economico generale che sostituisce il cosiddetto "pacchetto Monti-Kroes" del luglio 2005. Il Dipartimento per le Politiche Europee organizza a FORUM PA 2012 una serie di seminari fromativi che puntano a fare chiarezza e a fornire un sapere utile e necessario a chi si trova a dover affrontare amministrativamente questo tema. Valerio Vecchietti, Dirigente del Servizio concorrenza e aiuti di Stato del Dipartimento per le Politiche Europee ci offre una piccola anticipazione di quello che ci sarà.

Il dibattito sui servizi pubblici – che influenza, evidentemente, le scelte di carattere regolatorio compiute, ai diversi livelli di governo, nei diversi Stati membri dell’UE e nei diversi momenti storici – oscilla fra la esigenza di garanzia della piena accessibilità di servizi pubblici di qualità al “quisque de populo” e la necessità di perseguire una sempre maggior efficienza nella gestione di tali servizi.

Sotto questo ultimo profilo (efficienza), emergono due ordini di questioni: in primo luogo, la necessità di verificare costantemente quali siano le funzioni e i servizi che debbano necessariamente essere garantiti alla collettività, quali siano cioè quelli ai quali sia effettivamente necessario attribuire la qualificazione di pubblici (o di interesse generale); in secondo luogo, la necessità di individuare gli spazi di miglioramento (c.d. efficientamento”) della gestione del servizio, che dipendono – fra l’altro, ma non solo – dallo sviluppo di mercati concorrenziali dei soggetti gestori e che hanno assunto una rilevanza sempre maggiore in un periodo di scarsità di risorse pubbliche disponibili come quello attuale. In altre parole, nei casi in cui vi sia un mercato nel quale le condizioni di concorrenza sono tali da indurre i soggetti imprenditoriali ad offrire servizi adeguati a prezzi accessibili, i bisogni della collettività possono trovare soddisfazione senza necessità che l’ente pubblico intervenga, con proprie risorse (sussidi, compensazioni, tariffe agevolate, ecc.).

In passato, i servizi pubblici venivano di norma svolti in regime di monopolio da imprese pubbliche o da concessionari incaricati dalla pubblica amministrazione o, ancor prima, dalla stessa amministrazione. La strumentalità del servizio pubblico al soddisfacimento dei bisogni della collettività assumeva netta prevalenza rispetto alla ipotesi che il mercato potesse essere di per sé in grado di soddisfare le medesime esigenze. Ciò ha fatto sì che le autorità pubbliche ne curassero, direttamente o indirettamente, la loro erogazione, privilegiando i criteri della libera accessibilità, della piena fruibilità e della loro equa distribuzione sul territorio. Oggi, invece, i servizi pubblici hanno assunto sovente rilevanza economica e sono diventati, in numerosi casi, terreno di competizione imprenditoriale, in ragione della progressiva maggior efficienza dei meccanismi di mercato e della conseguente devoluzione ad esso dello svolgimento del servizio pubblico.

Per tale ragione, sul processo di cambiamento dell’assetto dei servizi pubblici di rilevanza economica (il fenomeno è maggiormente evidente nel campo dei servizi pubblici locali) ha profondamente inciso l’accoglimento dei principi comunitari di liberalizzazione.

È proprio in relazione ai servizi pubblici di rilevanza economica – ai quali il diritto comunitario si riferisce quando disciplina i Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG) – che vengono in rilievo, con maggiore evidenza, i principi dei trattati europei e, in particolare, quelli attinenti la tutela della concorrenza e il divieto di concedere sussidi distorsivi della medesima (i cosiddetti “aiuti di stato”).

I principi generali del diritto europeo concernenti i SIEG risalgono al Trattato del 1957, ma la loro interpretazione e applicazione, in chiave evolutiva, sono sempre state affidate alla ricca giurisprudenza e, più di recente, alla normativa di carattere derivato adottata dalla Commissione europea il 20 dicembre 2011. L’adozione di tale normativa è stata preceduta da un dibattito coordinato e condotto dalla Commissione europea, che ha visto partecipare gli Stati membri e gli stakeholders, e che, in Italia, ha avuto la propria sintesi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento delle politiche europee.

La applicazione delle norme sui SIEG si fonda sul presupposto che tali servizi abbiano rilevanza economica.

La Corte di giustizia dell’Unione Europea, ai fini dell’applicazione delle regole sulla concorrenza, ha ripetutamente chiarito che la valutazione circa la rilevanza economica del servizio deve prescindere dalla qualificazione soggettiva del soggetto erogatore – ente pubblico o imprenditore – che trova la sua fonte negli ordinamenti giuridici interni ad ogni Stato membro, ed ha finito per attribuire rilevanza al criterio oggettivo della natura della attività considerata, che può essere considerata di carattere economico ove sia prestata a fronte di una remunerazione. D’altra parte, il confine tra attività economiche e attività prive di tale carattere è difficile da ricondurre a distinzioni rigide e durevoli nel tempo e le istituzioni comunitarie, nel tentativo di ridurre le incertezze, riconducono la natura non economica di determinate attività alle tipiche prerogative dei pubblici poteri (sicurezza, polizia, difesa, giustizia, ecc).

Rispetto ai SIEG, la CE si è sempre preoccupata di prevenire il rischio che il finanziamento pubblico si tramuti in sussidi privi di giustificazione economica, la quale è invece riconosciuta nei casi in cui sia necessario compensare le imprese degli oneri a loro derivanti dalla necessità di adempiere gli obblighi di servizio pubblico ad esse imposti dalla pubblica autorità in relazione al servizio pubblico.

La giurisprudenza ha fissato dei criteri per consentire un effettivo controllo sui SIEG, al fine di evitare distorsioni della concorrenza, stabilendo che gli obblighi di servizio pubblico siano chiaramente definiti, che la compensazione non superi quanto necessario per coprire i costi derivanti dall’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico, comprensivo di un margine di utile ragionevole e che l’impresa da incaricare dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico sia individuata mediante scelte ad evidenza pubblica o, in alternativa, che la compensazione sia stabilita sulla base di un’analisi dei costi che dovrebbe sostenere un’impresa media, gestita in modo efficiente.

Il 20 dicembre 2011, la CE ha adottato il nuovo pacchetto di norme sugli aiuti di Stato per i servizi di interesse economico generale che sostituisce il cosiddetto "pacchetto Monti-Kroes" del luglio 2005. La riforma si basa su due principi fondamentali quali la chiarificazione dei concetti e un approccio diversificato e proporzionato.

Il nuovo pacchetto di norme chiarisce quali sono i casi in cui la compensazione degli obblighi di pubblico servizio (OSP) può comunque ritenersi compatibile con il diritto europeo, senza la necessità che la Commissione Europea esamini la misura in via preventiva (esenzione dalla notifica), come invece deve avvenire nella generalità dei casi. Fra i casi di esenzione dalla notifica quelli maggiormente rilevanti sono quelli in cui le compensazioni non superano 15 milioni di Euro l’anno, le ipotesi di esigenze sociali in materia di assistenza sanitaria, assistenza di lunga durata, servizi per l’infanzia, accesso e reintegrazione nel mercato del lavoro, assistenza e inclusione sociale di gruppi vulnerabili e le esigenze di continuità territoriale nei trasporti aerei e marittimi.

Per i casi nei quali l’entità delle compensazioni è maggiore la CE effettua controlli più attenti di prima, mentre per i casi in cui le compensazioni sono al disotto di una certa soglia di rilevanza (500.000 euro su tre anni per impresa) si applica il regolamento del c.d. de minimis SIEG, entrato in vigore il 29 aprile scorso.

Il nuovo intervento normativo si colloca all’interno di un intenso dibattito sul tema dei servizi di interesse economico generale, anche in considerazione del particolare momento storico che l’Europa sta attraversando. Il modello sociale europeo, del quale i SIEG costituiscono uno dei pilastri, è infatti fortemente condizionato dalla scarsità di risorse pubbliche disponibili, che ha portato la CE a dettare regole per la progressiva efficienza della gestione dei servizi pubblici, in un contesto in cui tale esigenza è sempre più urgente. L’attuale crisi, con la conseguente riduzione della spesa, induce i responsabili politici a progettare e a fornire servizi pubblici più efficaci e efficienti. In tal senso vuol operare anche la riforma attuale, elaborata a seguito di un’ampia consultazione con tutte le parti interessate, che hanno – tra l’altro – chiesto maggiore chiarezza e flessibilità.

D’altra parte, se pure taluni osservatori hanno rilevato la difficile applicabilità “tout court” del concetto di efficienza alla fornitura dei servizi sociali, è innegabile la necessità di affrontare il tema dei servizi pubblici in una ottica che tenga conto del costo effettivo dei beni pubblici. Quando le regole del mercato e della concorrenza sono sostanzialmente derogate in funzione dell’interesse pubblico appare necessario evitare che le misure di garanzia dell’accesso di ognuno a servizi di una certa qualità, indipendentemente dalla situazione reddituale, sociale o geografica, non siano adottate a scapito della efficienza gestionale, ancor più indispensabile negli attuali tempi di ristrettezze economiche.

Amministrazioni centrali e regionali, enti locali, camere di commercio, ed ogni altro ente che attribuisce incarichi per lo svolgimento di servizi pubblici, i loro responsabili e i dipendenti, così come le imprese incaricate e i loro manager sono interessati dalla entrata in vigore del nuovo pacchetto e dalla nuova filosofia che sta alla base dello stesso.

A tal fine, il Dipartimento dello politiche europee ha deciso di dedicare uno spazio alla presentazione del nuovo pacchetto SIEG, il giorno 16 maggio 2012, dalle 14,00 alle 17,30, nell’ambito del FORUM PA, dal titolo “Il finanziamento dei servizi pubblici: obblighi europei di trasparenza” [è già possibiel iscriversi on line]. Molto tempo sarà dedicato, oltre che alla esposizione, anche a rispondere alle numerose domande dei visitatori e ad illustrare il nuovo sito tematico che il Dipartimento sta predisponendo (www.servizidipubblicautilita.eu), nonché il corso di base on line che chiunque abbia interesse potrà gratuitamente seguire collegandosi al sito, che sarà attivo fra poco.

Allo stesso tempo, sulla base delle necessità che emergeranno da parte delle amministrazioni, specie locali, il Dipartimento provvederà a confezionare degli incontri “su misura”, con il fine di portare a conoscenza le novità del pacchetto e di stabilire un contatto duraturo con i responsabili delle amministrazioni, in vista della relazione sulla applicazione del nuovo pacchetto che il Dipartimento curerà, insieme al monitoraggio sulla attuazione degli obblighi europei in materia di servizi pubblici, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche che vi sono tenute. 

*Valerio Vecchietti è Dirigente del Servizio concorrenza e aiuti di Stato del Dipartimento per le Politiche Europee