Il “Comune Spa”. Indagine di Legautonomie

by Daniele

Messe sul banco dell’imputato come voce tra le voci di costo della politica, le partecipate sono un fenomeno che ai più è sembrato senza controllo e senza controlli. A fare luce per chiarire le dinamiche ed i contorni del “Comune Spa” è una recente indagine di Legautonomie. L’indagine, effettuata su un campione di 50 comuni, offre dati e considerazioni di grande interesse per capire come si stanno orientando gli assetti gestionali dopo gli interventi legislativi delle ultime Finanziarie e le liberalizzazioni Bersani.

I numeri sono di tutto rispetto: ai cinquanta comuni oggetto di indagine fanno capo 224 controllate pubbliche, che in genere costano più di quanto non portino come entrate nelle casse municipali.

La radiografia del "Comune Spa" mostra ancora una volta una fortissima divaricazione tra Nord e Sud dal punto di vista dell’efficienza gestionale. Le controllate pubbliche dei comuni del Centro e del Nord Italia presentano un utile complessivo di 200 milioni di Euro a fronte della perdita netta di 82 milioni di Euro delle controllate meridionali.

Ma anche nei comuni virtuosi, dove le aziende strumentali sono gestite secondo criteri di efficienza economica, i trasferimenti verso queste aziende sono comunque superiori rispetto agli assegni staccati per utili e dividendi. Anche perché i comuni non sempre sono interessati a promuovere logiche imprenditoriali di mercato e quindi concorrenza e comportamenti virtuosi.

Al contrario, la gran parte dei servizi (sia quelli a rilevanza industriale che quelli non industriali) sfruttando una serie di deroghe e scappatoie viene tutt’ora affidata in house.

La lettura di Legautonomie è impietosa da questo punto di vista. Andando a indagare le strategie di esternalizzazione degli enti locali a partire dai documenti programmatici e di indirizzo emerge l’immagine di comuni che fanno navigazione di piccolo cabotaggio: esternalizzano senza strategia definita e chiara di sviluppo organizzato, ma solo per sfruttare vantaggi (di natura fiscale, economica o organizzativa) di breve periodo.

In sostanza, anche i comuni sembrano patire del “mal da burocrazia” attuando una sorta di strategia di sopravvivenza nella selva di lacci e lacciouli: creano società strumentali per avere flessibilità gestionale, spesso per eludere alcuni vincoli del patto di stabilità interno, ad esempio il blocco del turn over, per trasferire all’esterno (alla controllata cioè) fattori di rigidità come procedure complesse, personale, debiti.

La Finanziaria 2007 e già prima il decreto Bersani (legge 248/2006) hanno tentato di porre un argine alla proliferazione delle controllate pubbliche e il ricorso a procedure di affidamento diretto in house. La risposta degli enti è stata quella della ripubblicizzazione delle società miste: mentre l’obiettivo del legislatore era di promuovere un rapporto più equilibrato tra Stato e mercato, ed anzi di ampliare gli spazi di mercato, gli enti locali hanno risposto riprendendo il controllo totale delle partecipate, spesso riacquistando quote di capitale in mano ai privati. In totale, secondo l’indagine, nei 50 comuni campionati ben 63 società sono in via di trasformazione a seguito degli interventi legislativi.

La dinamica è comunque chiara: i comuni non possono più rinunciare al modello holding. La stretta sul personale e sui bilanci rende giocoforza necessario snellire le dotazioni organiche interne e collocare all’esterno – su un struttura su cui però poter esercitare un controllo analogo a quello esercitato sugli uffici comunali – la gestione o produzione di servizi essenziali.

Rimangono però dei problemi evidenti su cui i comuni dovrebbero interrogarsi:

• il primo è il costo della politica. Se l’esternalizzazione è una scelta tutto sommato di efficienza/efficacia allora dovrebbe essere più incisivo il taglio dei costi connessi alla gestione politica tout court
• il secondo, ampiamente connesso al primo, è quello della governance. L’efficienza del modello organizzativo “Comune Spa” dipende anche dal grado di autonomia gestionale del management delle imprese pubbliche.

Anche qui, una più coraggiosa iniziativa per la separazione delle funzioni politiche di indirizzo e controllo da quelle gestionali può favorire l’emancipazione del modello verso caratteristiche imprenditoriali. 

Invece, rileva l’indagine, non soltanto – specie nelle grandi realtà metropolitane – i comuni scontano una incapacità nel controllo delle partecipate per via di modelli di governance ancora immaturi o da consolidare, ma, soprattutto al Sud, “si applicano modelli obsoleti che rendono le partecipate deboli nella struttura così come nell’erogazione del servizio rispetto agli standard richiesti dal mercato”.

L’indagine completa è disponibile sul sito di Legautonomie.