La legge 4.8.2016, n.163 ha gettato le basi per l’evoluzione delle politiche di bilancio, prevalentemente fondate su obiettivi di natura macroeconomica e finanziaria, verso l’analisi e la misurazione degli effetti che esse sono in grado di produrre sul sistema sociale in termini di benessere equo e sostenibile. 

La normativa

In sintesi, la legge ha previsto:

• l’istituzione presso l’ISTAT di un Comitato con il compito di provvedere a selezionare e definire indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) da collegare agli obiettivi previsti nel Documento di economia e finanza (DEF);
• un allegato al DEF in cui, sulla base di dati forniti dall’ISTAT, sono riportati l’andamento di detti indicatori nell’ultimo triennio, nonché le previsioni sull’evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento del DEF medesimo, anche in relazione alle misure previste nella manovra di finanza pubblica per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica;
• la presentazione alle Camere entro il 15 febbraio di ciascun anno, da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, di una relazione in cui è evidenziata l’evoluzione dell’andamento degli indicatori BES sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Lo stato di attuazione

In attuazione di detta normativa si è avviato un processo, tuttora in corso, così caratterizzato: 

• nell’Allegato al DEF 2017 è stato riportato per la prima volta un esercizio di analisi basato su quattro indicatori BES (reddito medio aggiustato pro capite, tasso di mancata partecipazione al lavoro, indice di disuguaglianza del reddito disponibile, emissioni di CO2 e di altri gas alteranti pro-capite);
• con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 16.10 2017 sono stati individuati 12 indicatori BES proposti dal Comitato (1);
• nel mese di febbraio 2018 è stata predisposta la prima relazione BEF riferita ai quattro indicatori considerati nell’Allegato BES 2017;
• nell’Allegato al DEF 2018 è stato presentato il monitoraggio dell’andamento dei 12 indicatori nel triennio 2015 – 17, mentre si è estesa la previsione per il triennio 2018-21 solo con riferimento ai quattro indicatori già previsti nell’allegato al DEF 2017;
• in data 25 febbraio 2019 è stata presentata dal Ministro Tria la “Relazione sugli indicatori di benessere equo e sostenibile 2019” che tratta, in maniera prevalentemente descrittiva, gli effetti che potrebbero scaturire dai provvedimenti previsti nella legge di bilancio 2019 (in particolare, reddito di cittadinanza e quota 100) e che contiene un aggiornamento quantitativo dei dati attinenti ai quattro indicatori iniziali già precedentemente presi in considerazione;
• nell’Allegato al DEF 2019, presentato dal Consiglio dei Ministri il 9 aprile scorso, si riporta l’andamento degli indicatori per il triennio precedente e, sulla base del nuovo quadro macroeconomico, tendenziale e programmatico, contenuto nel DEF, si estende la previsione fino al 2022 soltanto per i quattro indicatori già inseriti nei precedenti allegati e nelle Relazioni BES al Parlamento. Da notare che la difficoltà dell’estensione dell’analisi ai 12 indicatori viene testualmente imputata alla “esistenza di notevoli barriere di natura statistica e metodologica”.

L’ausilio dell’ISTAT

Tutti i documenti descritti sono stati redatti con l’ausilio fondamentale dell’ISTAT previsto dalla medesima legge 163/2016. In particolare, l’Istituto pubblica fin dal 2013 un Rapporto annuale BES che si avvale di oltre 130 indicatori raccolti in 12 domini assunti a base delle determinazioni del Comitato BES. L’ultimo Rapporto è stato pubblicato il 13 dicembre 2018 e presenta una serie aggiornata e interessante di indicatori in un processo di continua evoluzione che considera anche i confronti internazionali, i progetti OCSE in corso e l’estensione delle analisi basate sulla distribuzione degli indicatori a livello regionale.

Il collegamento con il ciclo di bilancio: un obiettivo ancora da raggiungere

Bene dunque l’analisi statistica, ancora incerto, parziale e provvisorio si manifesta invece il collegamento dell’andamento degli indicatori BES con il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio voluto dal legislatore. Dall’esame della documentazione descritta, si ha infatti l’impressione che sia ancora lontano l’obiettivo di collegare in maniera completa gli indicatori BES alle politiche di bilancio. In altri termini, i documenti suddetti presentano certamente notevole interesse, ma riflettono con assoluta prevalenza informazioni fornite e aggiornate dall’ISTAT che si possono trarre anche dai “Rapporti annuali BES”. Manca in sostanza il collegamento tra i dati suddetti e le politiche di bilancio intese non in senso generico, ma come riferimento puntuale agli strumenti nei quali il ciclo si manifesta e si realizza (DEF –  NADEF – legge di bilancio – stati di previsione – piani della performance – relazioni sulla performance – rendiconti).

La legge 163/2016 prevede in sostanza due documenti fondamentali tra loro integrati in una sequenza logica e temporale: l’Allegato al DEF e la Relazione BES del Ministro dell’economia e delle finanze. L’esigenza di collegare questi documenti al ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio implicherebbe che il primo (l’Allegato al DEF) dimostri l’andamento degli indicatori a consuntivo tenendo conto dell’effettiva realizzazione delle misure previste negli anni precedenti in relazione agli obiettivi di politica economica programmati. Si tratterebbe quindi di esaminare il rendiconto dello Stato e le relazioni finali delle performance con riferimento alle spese effettuate e agli obiettivi conseguiti che hanno in concreto influito sull’andamento degli indicatori BES.

Il secondo documento (la Relazione)  assume invece una connotazione più precisa in quanto strettamente collegata alla legge di bilancio e quindi dovrebbe mirare, sull’esperienza del passato, ad aggiornare le previsioni sull’evoluzione futura degli indicatori per effetto delle misure previste in detta legge; evoluzione che sarà poi presa in considerazione nell’allegato al DEF. Anche in questo caso, il collegamento con le politiche di bilancio non dovrebbe essere generico e basato soltanto sugli interventi previsti dalla legge di bilancio, bensì più analitico, tenendo conto degli ulteriori strumenti che compongono il sistema di bilancio (in particolare, delle ”missioni” e dei “programmi” della spesa e dei relativi stanziamenti).

È possibile estendere gli indicatori BES agli enti territoriali?

È possibile estendere ai Comuni, e più in generale agli enti territoriali, l’introduzione di indicatori BES e realizzare il collegamento delle relative politiche a tali indicatori, come previsto per lo Stato dalla legge 163/2016? Penso di sì. In questo caso l’analisi può essere agevolata dalla normativa sull’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio e dalla conseguente omogeneità dei relativi strumenti, ma sussiste la difficoltà di individuare gli indicatori di benessere più appropriati tenendo conto della specificità delle azioni di governo e dei relativi contesti territoriali, della significatività e della disponibilità dei dati, della diversità dei processi di decisione e di gestione, dell’efficienza e dell’efficacia degli apparati.

Un percorso metodologico potrebbe essere il seguente:

• l’elaborazione e il puntuale aggiornamento di un buon Programma di governo in cui gli obiettivi strategici siano individuati e descritti in maniera corretta e credibile;
• l’elaborazione del Documento unico di programmazione (DUP) nel rispetto delle procedure, dei tempi e dei contenuti previsti dalla normativa vigente in cui, sia nella sezione strategica che in quella operativa, vengano evidenziati e misurati con idonei indicatori gli obiettivi BES da raggiungere;
• la formazione anch’essa tempestiva del bilancio di previsione, inteso come strumento di programmazione e di governo, in cui gli stanziamenti di entrata e di spesa siano previsti in funzione dei programmi da realizzare al fine di assicurare la copertura finanziaria nel triennio di riferimento;
• la formazione all’inizio di ciascun anno di un Piano della performance (PEG o PDO) programmatico che, in relazione al DUP e alle “missioni” e ai i “programmi” della spesa del bilancio, contenga tra gli obiettivi di gestione assegnati ai dirigenti quelli attinenti alle azioni destinate alla realizzazione degli obiettivi misurati con gli indicatori BES.

A questo punto, l’introduzione degli indicatori BES non costituirebbe un mero esercizio di immagine, bensì verrebbe a collegarsi strettamente al ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio seguendone gli sviluppi in sede di gestione, monitoraggio e verifica degli esiti finali attraverso l’esame dei rendiconti e delle relazioni della performance.

Note:

 (1) Gli indicatori proposti dal Comitato BES e approvati dal MEF sono:        1) reddito medio disponibile aggiustato pro capite
2) indice di diseguaglianza del reddito disponibile
3) indice di povertà assoluta
4) speranza di vita in buona salute alla nascita
5) eccesso di peso
6) uscita precoce dal sistema di istruzione e formazione
7) tasso  di  mancata  partecipazione  al  lavoro,  con  relativa        scomposizione per genere
8) rapporto tra tasso di occupazione delle donne  di  25-49  anni con figli in età prescolare e delle donne senza figli
9) indice di criminalità predatoria
10) indice di efficienza della giustizia civile
11) emissioni di CO₂ e altri gas clima alteranti
12) indice di abusivismo edilizio

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