Prevenzione della corruzione nella PA: chi sono i responsabili e quali strumenti utilizzano

Vi illustriamo quali sono gli attori responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza nelle amministrazioni e quali sono gli strumenti principali a loro disposizione.

Questo approfondimento è stato realizzato da FPA nell’ambito del progetto di formazione avviato con Funzione Pubblica Cgil e rivolto in particolare a chi vuole partecipare alla nuova grande stagione di concorsi nella PA. Sulla piattaforma concorsipubblici.fpcgil.it, online dal 26 novembre scorso, sono disponibili video lezioni, guide e moduli sui saperi di base, le conoscenze necessarie e trasversali adatte ai programmi di tutti i concorsi pubblici. Qui il focus sugli attori e le norme contro la corruzione e per la trasparenza nella PA, in cui rientrano questo approfondimento e i relativi video.

Gli organi responsabili della prevenzione della corruzione nella PA

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)

A livello nazionale l’organo che ha il compito specifico della prevenzione della corruzione nelle Pubbliche Amministrazioni è l’ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione. La legge 6 novembre 2012, n. 190 (nota anche come legge Severino dal nome del Ministro della giustizia del governo Monti, Paola Severino) aveva attribuito alla CIVIT (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) la funzione di Autorità nazionale Anticorruzione. Nel 2014, poi, il decreto legge n. 90/2014, convertito in legge n. 114/2014, ha soppresso l’AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), trasferendo all’Autorità Nazionale Anticorruzione le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici e ridisegnando così la missione istituzionale dell’ANAC.

L’ANAC è un’autorità amministrativa indipendente (composta da 5 membri, di cui uno è presidente, che rimangono in carica sei anni) con funzioni ispettive, regolatorie, sanzionatorie. La sua missione istituzionale consiste, come si legge dalle pagine del suo sito, nella “prevenzione della corruzione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche, nelle società partecipate e controllate anche mediante l’attuazione della trasparenza in tutti gli aspetti gestionali, nonché mediante l’attività di vigilanza nell’ambito dei contratti pubblici, degli incarichi e comunque in ogni settore della pubblica amministrazione che potenzialmente possa sviluppare fenomeni corruttivi, evitando nel contempo di aggravare i procedimenti con ricadute negative sui cittadini e sulle imprese, orientando i comportamenti e le attività degli impiegati pubblici, con interventi in sede consultiva e di regolazione, nonché mediante attività conoscitiva”.

L’ANAC, quindi, deve “vigilare per prevenire la corruzione creando una rete di collaborazione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche e al contempo aumentare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse, riducendo i controlli formali, che comportano tra l’altro appesantimenti procedurali e di fatto aumentano i costi della pubblica amministrazione senza creare valore per i cittadini e per le imprese”.

Gli organi interni alle amministrazioni

All’interno di ogni amministrazione sono previsti più soggetti coinvolti nella prevenzione della corruzione:

• l’organo di indirizzo politico-amministrativo, che è l’organo di vertice dell’amministrazione (per intenderci il Ministro nei Ministeri, il Sindaco nei Comuni, il Presidente nelle regioni, nelle province o negli altri enti come INPOS; INAIL, ecc.). Questo organo ha il compito di approvare ogni anno il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (PTPC) e di nominare il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT);
• l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) che deve verificare che i piani triennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza. A tal fine, l’OIV può chiedere al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza le informazioni e i documenti necessari per lo svolgimento del controllo e può effettuare audizioni di dipendenti. L’Organismo medesimo riferisce all’Autorità nazionale anticorruzione sullo stato di attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
• il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT) a cui dedichiamo il prossimo paragrafo.

Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT)

Questa figura è centrale nella lotta alla corruzione e nella sua prevenzione. La figura del RPCT è stata istituita dalla legge n. 190 del 2012 che stabilisce che ogni amministrazione approvi un Piano triennale della Prevenzione della Corruzione che valuti il livello di esposizione degli uffici al rischio e indichi gli interventi organizzativi necessari per mitigarlo. La predisposizione e la verifica dell’attuazione di detto Piano sono attribuite, appunto, a un Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

Il RPCT è individuato dall’organo di indirizzo, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio.

I compiti del RPCT

• il RPCT predispone – in via esclusiva (essendo vietato l’ausilio esterno) – il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPC) e lo sottopone all’Organo di indirizzo per la necessaria approvazione;
• il RPCT segnala all’organo di indirizzo e all’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) le “disfunzioni” inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e indica i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
• il RPCT verifica l’efficace attuazione del PTPC e la sua idoneità e propone modifiche dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni o anche quando intervengono mutamenti nell’organizzazione o nell’attività dell’amministrazione;
• il RPCT redige la relazione annuale che descrive i risultati dell’attività svolta tra cui il rendiconto sull’attuazione delle misure di prevenzione definite nei PTPC;
• il RPCT cura la diffusione della conoscenza dei Codici di comportamento nell’amministrazione, il monitoraggio annuale della loro attuazione, la pubblicazione sul sito istituzionale e la comunicazione all’ANAC dei risultati del monitoraggio.

Gli strumenti

Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) – livello centrale

Il Piano nazionale anticorruzione (PNA) è atto di indirizzo per l’applicazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza. Nel PNA l’ANAC fornisce indicazioni alle pubbliche amministrazioni, ai fini dell’adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT). Attraverso il PNA l’Autorità coordina l’attuazione delle strategie ai fini della prevenzione e del contrasto alla corruzione e all’illegalità nella pubblica amministrazione.

In relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, il PNA individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l’indicazione degli obiettivi, dei tempi e delle modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto al fenomeno corruttivo.

Dal 2013 al 2018 sono stati adottati due PNA e tre Aggiornamenti ai PNA. Per il PNA 2019-2021 il Consiglio dell’Autorità ha deciso di concentrare la propria attenzione sulle indicazioni relative alla parte generale del PNA, rivedendo e consolidando in un unico atto di indirizzo tutte le indicazioni date in precedenza, integrandole con orientamenti maturati nel corso del tempo e che sono anche stati oggetto di appositi atti regolatori.

L’obiettivo è quello di rendere disponibile nel PNA uno strumento di lavoro utile per chi, ai diversi livelli di amministrazione, è chiamato a sviluppare ed attuare le misure di prevenzione della corruzione.

Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC) – livello locale

Il Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) è un documento che definisce la strategia di prevenzione della corruzione nell’ambito della singola amministrazione. Questa strategia nasce da una preliminare analisi dell’organizzazione, delle regole e delle prassi di funzionamento della stessa in vista di una possibile esposizione alla corruzione.

Il PTPC è predisposto dal Responsabile della prevenzione della corruzione ed è adottato entro il 31 gennaio di ogni anno dall’Organo di indirizzo politico-amministrativo.

Il PTPC illustra quindi una serie di iniziative coerenti tra loro, volte a ridurre significativamente il rischio di comportamenti corrotti. Tra i suoi contenuti il PTCP deve ricomprendere la descrizione del sistema di “gestione del rischio” adottato dall’amministrazione, inteso quale insieme di attività coordinate, idonee a tenere sotto controllo il rischio corruzione.

Il contenuto del PTPC

Finalità del PTPC è quella di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali. Spetta alle amministrazioni di valutare e gestire il rischio corruttivo, secondo una metodologia che comprende:

• l’analisi del contesto (interno ed esterno);
• la valutazione del rischio (identificazione, analisi e ponderazione del rischio);
• il trattamento del rischio (identificazione e programmazione delle misure di prevenzione).

L’analisi del contesto

L’analisi del contesto riguarda sia l’interno che l’esterno;

• all’interno consiste nella mappatura dei processi propri dell’amministrazione, questa deve essere ripetuta ogni qualvolta vi sia una riorganizzazione;
• passando all’analisi del contesto esterno, si devono evidenziare le caratteristiche ambientali che possono favorire la corruzione, a tal fine si individuano i soggetti che per vari titoli interagiscono con l’amministrazione.

L’identificazione del rischio

L’identificazione e la valutazione del rischio di corruzione è il cuore del Piano.
I rischi di corruzione si annidano in comportamenti quali:

• uso distorto o improprio della discrezionalità;
• alterazione e manipolazione di informazioni e documentazione;
• rivelazione di notizie riservate;
• alterazione dei tempi;
• elusione delle procedure e dei controlli,
• pilotamento di procedure e attività;
• conflitto di interessi.

La valutazione del rischio

Il valore del rischio di un evento di corruzione è stato calcolato come il prodotto della probabilità dell’evento per l’intensità del relativo impatto: Rischio (E) = Probabilità(E) x Impatto(E):

• la probabilità che si verifichi uno specifico evento di corruzione deve essere valutata raccogliendo tutti gli elementi informativi sia di natura oggettiva (ad esempio, eventi di corruzione specifici già occorsi in passato, segnalazioni pervenute all’amministrazione, notizie di stampa), che di natura soggettiva, tenendo conto del contesto ambientale, delle potenziali motivazioni dei soggetti che potrebbero attuare azioni corruttive, nonché degli strumenti in loro possesso;
• l’impatto viene valutato calcolando le conseguenze che l’evento di corruzione produrrebbe: a) sull’amministrazione in termini di qualità e continuità dell’azione amministrativa, impatto economico, conseguenze legali, reputazione e credibilità istituzionale, etc.; b) sugli stakeholders (cittadini, utenti, imprese, mercato, sistema Paese), a seguito del degrado del servizio reso a causa del verificarsi dell’evento di corruzione.

Il trattamento del rischio: le azioni da intraprendere

La fase successiva, relativa al trattamento del rischio, è la fase tesa a individuare i correttivi e le modalità più idonee a prevenire i rischi, sulla base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi.

Occorre, cioè individuare apposite misure di prevenzione della corruzione che, da un lato siano efficaci, dall’altro siano sostenibili da un punto di vista economico ed organizzativo (altrimenti il PTPC sarebbe irrealistico e rimarrebbe inapplicato) e siano, infine, calibrate in base alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione.

L’identificazione della concreta misura di trattamento del rischio deve rispondere ai principi di:

• neutralizzazione della causa del rischio;
• sostenibilità economica e organizzativa delle misure;
• adattamento alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione.