Ancora poca chiarezza sulla verifica di sottoscrizione e provenienza delle istanze telematiche alla PA

Le istanze e le dichiarazioni allegate alla PEC, e non direttamente inserite nel testo della comunicazione, devono essere sottoscritte per avere validità? Il tema è ancora controverso. Prova a fare chiarezza questo articolo che pubblichiamo nell’ambito della collaborazione con lo Studio Legale Lisi. Gli autori sottolineano la necessità della firma perchè, essendo documenti informatici separati dalla comunicazione, non si dovrebbero ritenere sottoscritti elettronicamente tramite l’autenticazione/identificazione informatica delle credenziali di accesso alla PEC-ID. 

Negli ultimi tempi sono sempre più numerosi i contenziosi che nascono tra le PA e i cittadini – e alle volte anche tra le stesse PPAA – circa l’utilizzo della PEC per l’invio di istanze e la validità che alle stesse debba essere riconosciuta in base alla presenza o meno di un’idonea sottoscrizione.

Questo è proprio il caso della sentenza del TAR Puglia 6 agosto 2014, n. 011030, sulla quale si è di recente anche espresso il Consiglio di Stato con l’Ordinanza del 15 gennaio 2015.

Con la citata sentenza, infatti, il Tribunale Amministrativo Regionale si era pronunciato in merito a una questione riguardante un’istanza inviata tramite CEC-PAC, ma considerata irricevibile dalla Regione Puglia in quanto priva di sottoscrizione.

Nello specifico, nell’ambito di un progetto denominato “FutureInResearch”, un cittadino aveva compilato l’istanza online tramite l’apposito portale dedicato, l’aveva poi stampata, scansionata e inviata tramite CEC-PAC^[1] alla Regione omettendo, però, di firmare il modello stampato prima di scansionarlo. L’istanza risultava quindi priva di firma olografa.

La Regione Puglia, proprio a causa della mancanza di firma olografa, aveva ritenuto l’istanza irricevibile, decretando la definitiva esclusione della richiesta di finanziamento avanzata dal cittadino.

A tal proposito, il Giudice Amministrativo aveva giustamente rilevato che, ai sensi dell’art. 4 del DPCM 6 maggio 2009 (che conteneva le disposizioni in materia di rilascio e di uso della CEC-PAC), le Pubbliche Amministrazioni accettano le istanze dei cittadini nel rispetto dell’art. 65 comma 1 lettera c) del decreto legislativo n. 82 del 2005 e l’invio tramite CEC-PAC costituisce sottoscrizione elettronica ai sensi dell’art 21, comma 1, del decreto legislativo n. 82 del 2005.

Secondo il TAR, dunque, l’istanza inviata tramite CEC-PAC doveva essere ricevuta dalla PA e, oltretutto, questo tipo di invio era da considerarsi sottoscrizione elettronica la cui validità, sul piano probatorio, era liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità[2].

Anche da un punto di vista squisitamente amministrativo, inoltre, il TAR aveva rilevato che essendo comunque possibile attribuire la paternità della richiesta di finanziamento al suo autore grazie alle caratteristiche proprie della CEC-PAC, l’istanza poteva al più essere suscettibile di regolarizzazione ex art. 6 della Legge 241 del 1990 (c.d. Soccorso Istruttorio), trattandosi di una mera irregolarità di carattere formale, senza la necessità di arrivare all’estrema conseguenza dell’esclusione della stessa.

A seguito di tali ragionamenti, il Giudice Amministrativo aveva accolto il ricorso del cittadino annullando l’esclusione dell’istanza e condannando la Regione al pagamento delle spese di lite.

La vicenda era proseguita anche al cospetto dei Consiglio di Stato, a cui la Regione aveva promosso ricorso per la riforma della sentenza pronunciata dal TAR. Anche il Consiglio di Stato, però, ha dato ragione al cittadino respingendo le istanze proposte e ribadendo la correttezza di quanto stabilito dalla sentenza del giudice regionale, anche alla luce della lett. c) dell’art. 65 del CAD.

Sul punto, fatta salva indubbiamente l’opportunità che la Regione provvedesse ad attivarsi per il soccorso istruttorio, sembra tuttavia che i Giudici del TAR e del Consiglio di Stato abbiano mancato un’importante occasione per approfondire la questione della sottoscrizione delle istanze allegate alla CEC-PAC, e non direttamente inserite nel testo della comunicazione.

In effetti, c’è da considerare che le istanze presentate come copia per immagine di documento informatico sono disciplinate dall’art. 38, comma 3, del TUDA (DPR 445/2000) – richiamato alla lett. c) dall’art. 65 del CAD -, il quale prevede che la trasmissione della copia dell’istanza sia accompagnata dalla copia del documento d’identità dell’interessato: ovviamente, in tali casi, risulta indispensabile che l’istanza redatta in cartaceo sia stata sottoscritta con firma olografa del soggetto istante, scansionata e allegata come file alla comunicazione PEC o email insieme alla copia del documento.

Ciò, ovviamente, alla luce del fatto che la provenienza dell’istanza è cosa diversa dalla sua sottoscrizione.

In tal senso, con riferimento alla CEC-PAC (prima che questa venisse dismessa), il richiamato art. 4 del DPCM 6 maggio 2009 prevedeva che l’invio dell’istanza tramite tale strumento costituisse sottoscrizione elettronica della stessa, ma anche nell’eventualità di utilizzo di una PEC-ID – ai sensi della lett. c-bis) dell’art. 65 del CAD -, l’art. 61 del DPCM 22 febbraio 2013[3] stabilisce che l’invio tramite questo strumento sia idoneo a sostituire la firma elettronica avanzata nei confronti della PA. Tuttavia, in questi casi, sembra corretto distinguere i casi in cui l’istanza sia contenuta direttamente nella comunicazione inviata tramite PEC-ID o CEC-PAC da quelli in cui la stessa sia allegata alla comunicazione come file contenete la copia per immagine. In tale ultima circostanza, infatti, l’istanza non sembra potersi ritenere in qualche modo sottoscritta elettronicamente dal metodo di autenticazione/identificazione informatica delle credenziali di accesso alla PEC-ID (o alla CEC-PAC), poiché si tratta di un documento informatico distinto e separato dalla comunicazione, contenente appunto la copia per immagine dell’istanza, la cui sottoscrizione olografa sembra dunque doversi ritenere imprescindibile. A diverse conclusioni si potrebbe giungere se l’istanza, invece di essere presentata in allegato, fosse contenuta direttamente nel testo della comunicazione inviata tramite CEC-PAC o PEC-ID.

Da quanto fino a qui esposto, appare evidente che, nell’utilizzo della PEC ai fini della valida presentazione telematica di istanze e dichiarazioni alle PPAA, occorre in ogni caso garantire la provenienza dei documenti trasmessi, ai sensi dell’art. 45 del CAD, e l’identificazione dell’autore, come richiesto dall’art. 65 del medesimo Codice, ferma restando la necessaria sottoscrizione – olografa o elettronica/digitale a seconda della natura originariamente analogica o informatica del documento trasmesso – da parte dell’istante.

*Sarah Ungaro e Stefano Frontini – Digital&Law Department (www.studiolegalelisi.it)