Appalti pre-commerciali, Anac: “Ecco i settori PA su cui fare ricerca e sviluppo”

La competitività di un paese è fortemente condizionata dall’impegno profuso per l’innovazione, tra cui rientrano le attività di ricerca e sviluppo (R&S). L’Europa e l’Italia registrano un gap elevato nella spesa in R&S rispetto ai principali partner commerciali: nel 2014, in Europa l’incidenza della spesa in R&S sul PIL è stata pari al 2,03%, in Italia appena all’1,29%, valori molto lontani dal 2,81% degli Stati Uniti, dal 3,38% del Giappone e, addirittura, dal 4,04% della Corea (fonte Eurostat). La strategia europea per il 2020 prevede, tra gli obiettivi prioritari, di elevare l’incidenza della spesa in R&S ad almeno il 3% (per l’Italia il target è inferiore), avvicinandola così a quella dei maggiori concorrenti internazionali.

Una parte contenuta della spesa in R&S in Italia e in Europa è finanziata dal settore pubblico; il settore pubblico, d’altro canto, produce una quota importante della domanda complessiva e degli investimenti nel mercato: in media in Europa circa il 13% del PIL è rappresentato da appalti pubblici (fonte Eurostat). Viene allora naturale pensare di utilizzare, così come avviene per Stati Uniti e Giappone, una parte delle ingenti risorse destinate agli appalti per finanziare un incremento della spesa per ricerca; naturalmente ciò deve avvenire nel rispetto dei principi del Trattato (concorrenza, trasparenza e parità di trattamento) ed evitando rischi di aiuti di Stato. L’Unione Europea già nella Comunicazione COM (2006) def. ( Mettere in pratica la conoscenza: un’ampia strategia dell’innovazione per l’UE ) ha individuato negli appalti pre-commerciali (PCP), di cui all’art.16, lett. f) della Direttiva 2004/18/CE, uno strumento idoneo a rispondere a tali obiettivi. Nella successiva Comunicazione COM (2007) 799 def. ( Appalti pre-commerciali: promuovere l’innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa ) ha dettato le regole di base per il ricorso a tale strumento. La possibilità di ricorrere agli appalti pre-commerciali è stata confermata nella nuova Direttiva (2014/24/UE), insieme al nuovo strumento del partenariato per l’innovazione.

Il recente intervento dell’Autorità, contenuto nel Comunicato del Presidente del 9 marzo 2016, è volto a individuare l’ambito oggettivo di applicazione dei PCP, ovvero le condizioni che devono essere rispettate per il ricorso a tale procedura di acquisto che deroga rispetto alla disciplina generale contenuta nel Codice degli Appalti. Com’è noto, l’Autorità non può indirizzare le scelte delle stazioni appaltanti nell’utilizzo della propria discrezionalità amministrativa per le decisioni relative ai servizi da acquistare, ma è chiamata a vigilare sulla corretta applicazione del Codice dei Contratti, tra cui la legittimità della sottrazione dall’applicazione del Codice dei cosiddetti contratti esclusi. In sostanza, l’intervento dell’Autorità è strettamente finalizzato a definire l’ambito di applicazione dei PCP, ma non entra a indagare le cause del ridotto utilizzo dello strumento o quelle che possono determinare il mancato conseguimento dei risultati attesi (elevata frammentazione della domanda pubblica, inadeguatezza delle risorse a disposizione, scarsa condivisione dei risultati, ecc.).

Seguendo lo schema tradizionale del ciclo di innovazione del prodotto, si possono individuare le seguenti fasi: a) ricerca motivata dalla curiosità, b) ricerca di soluzioni, c) messa a punto di prototipi, d) sperimentazione iniziale di primi prodotti/servizi ed e) commercializzazione di prodotti e servizi. Un PCP può riguardare una delle 3 fasi da b) a d);, ma né la fase di ricerca pura né quella di commercializzazione. Affinché si possa parlare di PCP si devono verificare le seguenti condizioni:

• condivisione dei rischi e dei benefici, alle condizioni di mercato, tra acquirente pubblico e soggetti aggiudicatari per lo sviluppo di soluzioni innovative;
• procedure competitive per la scelta dei concorrenti e sviluppo competitivo in fasi;
• incertezza sui risultati ottenibili dall’attività di R&S;
• non esclusività dei risultati ottenuti;
• cofinanziamento da parte delle imprese aggiudicatrici (in cambio della possibilità di beneficiare dei risultati dell’attività di ricerca).

Non rientrano nella nozione di PCP, oltre quelli che non presentano i requisiti suddetti, gli appalti per cui si abbia:

• la prevalente finalità di acquisto di forniture o lavori di R&S e non servizi di R&S;
• il valore dei prodotti oggetto della ricerca superiore al 50% del valore dell’appalto del servizio di R&S.

Non tutti i settori di attività economica sono eleggibili per i PCP , a causa delle peculiarità sopradescritte. Per l’individuazione dei settori in cui è possibile fare ricorso ai PCP, il punto di partenza è sicuramente il d.l. 179/2012 (convertito con modificazioni dalla legge 221/2012, Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese ) che ha individuato i seguenti ambiti di operatività: lo sviluppo delle comunità intelligenti, la produzione di beni pubblici rilevanti, la rete a banda ultra-larga , fissa e mobile, tenendo conto delle singole specificità territoriali e della copertura delle aree a bassa densità abitativa, e i relativi servizi, la valorizzazione digitale dei beni culturali e paesaggistici , la sostenibilità ambientale, i trasporti e la logistica, la difesa e la sicurezza (art. 19, comma 1).

Accanto a questi, l’Autorità ha indicato ulteriori settori per cui ritiene il PCP un utile ed efficace strumento per lo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche, quali il sanitario, l’efficientamento energetico e la lotta contro i cambiamenti climatici.