Appalti pubblici pre-commerciali, UE: “Ecco quando e come possono funzionare”

Lo strumento dell’appalto pre-commerciale va preminentemente adottato per governare il rischio di complessi investimenti in innovazione, per risolvere problemi di elevata complessità tecnologica che impattano negativamente sull’operatività del settore pubblico, per ottenere il miglior value for money lungo tutto il ciclo di vita delle soluzioni acquisite e, non ultimi, per rendere la spesa più contendibile, il mercato più competitivo e, solo indirettamente, per innalzare la prestazione innovativa del settore industriale. Non si tratta di una politica industriale, né di sviluppo della competitività del sistema produttivo locale.

Sotto il profilo dell’interpretazione sostanziale, i presupposti per l’esperimento dell’appalto pre-commerciale sono che il processo innovativo: i) sia innescato da un reale fabbisogno di innovazione del settore pubblico, avente ripercussioni sulla qualità dei servizi pubblici e/o sulla spesa pubblica, ii) sia governato e guidato da un soggetto pubblico che rappresenti effettivamente la domanda (nello specifico mercato di riferimento ), ovvero partecipi nella catena di erogazione del servizio che beneficia dei risultati della R&S, che sia responsabile della strategia di acquisto dei risultati della R&S e possa mobilitare , oltre all’acquisto della fornitura delle soluzioni risultanti dalla R&S, altre leve di intervento pubblico nello specifico dominio di riferimento (certificazione, omologazione, standardizzazione, etichettatura…) per accelerare il processo di ingresso sul mercato.

Per quanto attiene agli effetti di sistema, gli indicatori di impatto propri di tale politica non si individuano né nella partecipazione del sistema imprenditoriale e della ricerca locale, né nella definizione di brevetti (in ogni caso elemento di input nel processo di finalizzazione economica dell’innovazione), bensì nella rapida diffusione dei risultati della R&S, nel processo di definizione di standard aperti, nella riduzione di meccanismi di blocco del mercato ( lock-in) e nella predeterminazione di effettive condizioni di concorrenza , attestate anche dall’emergere di nuovi giocatori sul mercato , soprattutto PMI, capaci di affrontare la competizione su scala globale.

E’ utile richiamare, brevemente, che l’appalto pre-commerciale prevede un affidamento multiplo, in virtù del quale un certo numero di operatori economici sviluppano, in parallelo e in concorrenza tra loro, nuove soluzioni alternative per risolvere un problema irrisolto e tecnologicamente complesso posto dal settore pubblico, interessato ad introdurre rapidamente le migliori innovazioni volte a garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità, non conferendo ad alcuno degli aggiudicatari un trattamento preferenziale nell’offerta di quantità commerciali dei prodotti o servizi finali. Sia l’organizzazione dell’appalto secondo sviluppi paralleli e graduali, che il mantenimento di una pressione competitiva prima, durante e dopo l’esecuzione della prestazione innovativa sono funzionali a promuovere l’interoperabilità e l’intercambiabilità delle soluzioni alternative in corso di elaborazione, preparando il terreno a standard aperti.

Si afferma la imprescindibile titolarità e centralità, nel processo di procurement di innovazione, dei soggetti erogatori dei servizi destinati al pubblico , titolati: i) ad esprimere una reale e qualificata domanda di innovazione allineata ai programmi di spesa di medio-lungo termine, ii) a stabilire un coinvolgimento effettivo ed un dialogo efficace con gli utilizzatori finali, iii) ad incardinare la sperimentazione delle soluzioni prototipali in un contesto operativo e nei processi/servizi reali, iv) ad assumere la responsabilità di una valutazione comparata delle prestazioni, dei vantaggi e svantaggi delle diverse alternative tecnologiche e dell’effettivo avanzamento rispetto allo stato dell’arte, assicurando, quindi, una concreta e credibile prospettiva di mercato per i prodotti e servizi innovativi nei settori , come energia, salute, trasporti, educazione, ambiente e sicurezza, in cui il settore pubblico è il principale committente.

Tale prospettiva individua l’opportunità di far leva (anche) sulle risorse che già oggi sono disponibili e utilizzate dal settore pubblico per rendere efficiente il proprio funzionamento e per migliorare la qualità e sostenibilità dei servizi pubblici erogati.

L’appalto pre-commerciale rappresenta, è utile chiarire, un esercizio propedeutico al successivo appalto di fornitura, essendo finalizzato ad esplorare in chiave comparativa i vantaggi e gli svantaggi di diverse soluzioni tecnologiche alternative, così da disporre di conferme (o meno) in merito alla rispondenza delle diverse soluzioni alle esigenze poste ed avere la possibilità di filtrare i rischi tecnologici di R&S prima di impegnarsi in un appalto commerciale. Le due fasi, pre-commerciale e commerciale, tuttavia non si susseguono necessariamente in modo ravvicinato nel tempo e la stazione appaltante rimane libera di decidere, alla luce degli esiti della gara di appalto pre-commerciale, quale soluzione acquistare. L’attività di R&S, avendo un connaturato elemento di aleatorietà, non necessariamente conduce ad un risultato, sia esso un’opera dell’ingegno ovvero un prodotto brevettabile; ne deriva che non vi possa essere, per la natura propria della R&S, alcuna garanzia in ordine all’ottenimento di future commesse, atteso che ciò dipende dalla effettiva commerciabilità della soluzione creata.

Fermo restando l’intendimento di acquisire ed introdurre in modo diffuso gli esiti della R&S nei processi di funzionamento del settore pubblico, i servizi di R&S che rappresentano l’oggetto dell’approccio in esame devono essere rivolti allo sviluppo di una soluzione non disponibile o non pienamente disponibile sul mercato, avente carattere di industrialità e quindi potenzialmente assoggettabile alla tutela brevettuale, oppure in un’opera dell’ingegno o ancora in un know-how tutelabile in modo negoziale. In questi due ultimi casi, l’opera o il know how devono comunque: i) essere potenzialmente suscettibili di uno sfruttamento commerciale; ii) essere funzionali ad un interesse pubblico ed allo svolgimento di un servizio destinato al pubblico; iii) essere suscettibili di applicazioni ripetute.

La domanda pubblica, in quanto intrinsecamente condivisa da una pluralità di soggetti erogatori dei medesimi servizi pubblici, è effettivamente in grado di creare nuovi mercati di sbocco per beni e servizi innovativi, potendo determinare incentivi per le imprese ad investire in modo addizionale ed altresì rappresentare un elemento chiave e abilitante per la riduzione delle barriere all’adozione di soluzioni innovative. E’ quindi necessaria una spinta alla condivisione dei fabbisogni di innovazione, piuttosto che ad una specificazione tecnica e personalizzazione, al fine di aprire la strada a nuove e concrete prospettive di mercato, più estese rispetto alla formulazione iniziale.

Negli appalti pre-commerciali si applica , in virtù di una progettazione sofisticata e consapevole di almeno tre opzioni tecniche (che non si analizzano in tale sede), la condivisione dei rischi e dei benefici con le imprese partecipanti, in modo che entrambe le parti, in virtù di un sostanziale allineamento di obiettivi, traggano vantaggio dalla commercializzazione e diffusione delle nuove soluzioni sviluppate . L’acquirente pubblico quindi non riserva al suo uso esclusivo i risultati delle attività di R&S, quali i diritti di proprietà intellettuale e/o industriale, consentendo alle imprese di realizzare profitti dalla commercializzazione di nuovi prodotti/servizi risultanti dalla R&S e ottenendo, in contropartita, di remunerare meno la ricerca rispetto all’ipotesi di sviluppo esclusivo.

Alla luce di un lavoro di ricognizione ed analisi comparata delle esperienze europee, si evidenzia un sostanziale e lacunoso disallineamento delle iniziative promosse e gestite da intermediari dell’innovazione o agenzie di promozione dell’innovazione , troppo lontani rispetto ai fabbisogni ed ai processi di erogazione dei servizi pubblici, spesso privi di una chiara competenza tematica e delega all’ottimizzazione della spesa pubblica, se non orientati ad obiettivi diversi, come la promozione dell’offerta di innovazione ed il trasferimento tecnologico. Si potrebbe inoltre dibattere in merito alla sostanziale inadeguatezza del ruolo di “centrale di committenza” per la progettazione e l’implementazione di strategie di appalto pre-commerciale . L’attività della Centrale di Committenza risulta infatti equiparabile a quella di un mandatario che svolge attività di selezione dei contraenti per soddisfare esigenze altrui: ciò implica l’esistenza di volumi certamente elevati e relativi a prodotti/servizi ripetibili per un numero elevato di amministrazioni, ciò appare difficilmente compatibile con l’attività di R&S, destinata a tradursi in un unico risultato di carattere prototipale ed innovativo. Si deve infatti considerare che lo strumento della Centrale di Committenza è stato introdotto più per la gestione di procedure ad evidenza pubblica di carattere standardizzato (e tendenzialmente di dimensioni medio-grandi) che non per la selezione, tecnicamente complessa (e differenziata caso per caso) di risultati puntuali di carattere innovativo, come quelli che costituiscono oggetto degli appalti pre-commerciali.

In definitiva, la robustezza e credibilità della politica delineata, nonché la idoneità a generare gli impatti attesi, si fondano sull’azione “bottom-up”, quindi non intermediata, dei diversi attori chiamati ad erogare servizi di interesse pubblico . Resta ferma l’azione del policy maker nella fissazione di obiettivi prioritari di miglioramento della qualità dei servizi pubblici a seconda delle specifiche competenze ed attribuzioni (sanità, trasporti, ambiente, istruzione, infrastrutture…), oltre che nell’abilitazione di processi di aggregazione della domanda pubblica, nella diffusione estesa dei risultati della R&S e nella cooperazione con gli organismi nazionali ed europei preposti alla definizione di nuovi standard aperti nei settori di riferimento.

Per approfondimenti è possibile contattare l’autrice agli indirizzi e-mail: sara.bedin@appaltoprecommerciale.it e sara.bedin@pcpacademy.eu