Archivi digitali pubblici, resta il vizio di fondo: una gestione “amatoriale”

L’inosservanza storica del Codice dell’amministrazione digitale può spiegarsi con alcune lacune strutturali, come abbiamo spiegato in un precedente articolo. In particolare permane, ancora, un difetto di competenze nella PA, tanto che possiamo attribuire a una lacuna “culturale” la causa principe del fallimento. Si continua ad affidare la responsabilità dei servizi documentari a funzionari non qualificati sul piano professionale e manca un vero riconoscimento per la figura dell’archivista professionista.

E’ nell’ultimo periodo che sta emergendo la consapevolezza che i nodi da affrontare, per la trasformazione digitale, non sono soltanto tecnologici.

L’entusiasmo per la nuova normativa aveva spinto l’ente di coordinamento (il Cnipa dal 2004 al 2010) a svolgere – negli anni immediatamente successivi alla sua approvazione, in particolare nell’arco temporale 2005-2010 – una serie di verifiche specifiche sullo sviluppo e sull’adozione di tecnologie informatiche e quindi anche sulla diffusione dei sistemi di gestione elettronica dei documenti nelle amministrazioni pubbliche. Il rapporto elaborato con il supporto dei Centri regionali di competenza per l’e-government e la società dell’informazione nel 2006 offre, ad esempio, a proposito delle amministrazioni locali, una panoramica ampia sul tema dell’innovazione, anche se poche sono le indicazioni sulla questione specifica dei sistemi documentali digitali, sia nella relazione generale che nei singoli interventi di analisi dedicati a ciascuna regione. In quella sede si evidenziava il dato relativo alla diffusione del protocollo informatico (definito come l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche, utilizzati dalle Amministrazioni per la gestione dei documenti) e si riconosceva a tali attività e strumenti “un ruolo chiave nell’informatizzazione delle attività interne, sia in ottica di efficienza, sia per il miglioramento e la creazione di nuovi servizi rivolti a cittadini e imprese (ad esempio, la possibilità di seguire passo a passo l’iter della propria pratica e il suo posizionamento nel flusso procedurale)”.

L’analisi di merito era tuttavia molto scarna e confinata a valutare l’estensione dei semplici sistemi di registrazione. Una rapida lettura delle situazioni specifiche mostrava già allora differenze significative: da un lato si contava un numero ridotto di enti regionali e locali consapevoli della necessità di far crescere, con progetti mirati e con risorse finanziarie adeguate, la qualità dei prodotti di gestione documentale e, nel caso delle Regioni, sostenere con azioni di supporto gli enti comunali e le province in questo ambito; dall’altro la maggior parte delle istituzioni si limitavano a prendere atto delle nuove disposizioni, nel migliore dei casi adottandole al più basso livello di investimento consentito dal legislatore. A chi avesse voluto leggere quei dati, con l’intenzione di correggere gli errori e favorire efficacemente e tempestivamente la svolta voluta originariamente dall’Aipa e dal Dipartimento della funzione pubblica con azioni integrate e concrete, sarebbe subito parsa evidente la necessità da un lato di sostenere operativamente i processi in corso (come del resto si era tentato di fare subito dopo l’approvazione del testo unico con il finanziamento di progetti finalizzati sia in ambito regionale e locale, sia – in misura minore e con limitato successo – in alcuni ministeri) e dall’altro di accrescere il livello di consapevolezza delle amministrazioni sulla difficoltà e, insieme, rilevanza degli interventi in questo settore. Avvenne invece il contrario, nonostante l’approvazione nel 2005 del Codice dell’amministrazione digitale che aggiungeva nuovi e ben più impegnativi vincoli ai processi di e-government che sulla carta si riteneva di aver avviato già da alcuni anni.

Proprio nel momento di massima attenzione per il problema e in presenza di risorse economiche ancora significative, si decise, infatti, di abbassare l’attenzione dell’opinione pubblica qualificata, rassicurando le amministrazioni sul basso livello di impatto organizzativo che il nucleo minimo del sistema digitale avrebbe implicato, trascurando (o ignorando) che:

• i progetti implicavano un continuo e faticoso lavoro di integrazione, di cui l’attività di protocollazione costituiva e costituisce solo un tassello;
• la classificazione e la fascicolazione erano e sono attività centrali e impegnative, tanto più in amministrazioni che ne avevano da anni abbandonato l’uso;
• la regolamentazione delle procedure interne di lavoro avrebbe dovuto essere oggetto di valutazione accurata con l’obiettivo di predisporre linee guida specifiche per i diversi settori;
• la sostenibilità degli obblighi di trasformazione degli archivi correnti ibridi in archivi esclusivamente digitali avrebbe richiesto misure specifiche per qualificare le nuove forme di gestione dei documenti, inclusi l’utilizzo di personale esperto e piani diffusi di aggiornamento professionale [1].

L’aspetto più negativo fu che mancarono linee guida operative (mentre si moltiplicavano regole tecniche dettagliate sull’uso della PEC o delle firme elettroniche): solo la Direzione generale degli archivi nel periodo 2005-2009 promosse un’azione di coordinamento tra gli enti vigilati (Regioni, Comuni, Province, ASL, Università) per sostenere la definizione di piani coerenti e sistematici di classificazione e di conservazione. Le questioni organizzative e il controllo sulla qualità del personale impiegato furono lasciate alla buona volontà dei singoli amministratori e dirigenti, nella migliore delle ipotesi premiati con un po’ di visibilità sulle newsletter di ForumPA.

La debolezza culturale all’origine di un fallimento

Le conseguenze inevitabili, ben presenti già allora agli archivisti, furono la caduta di interesse per quei processi, la limitatezza ‘culturale’ degli investimenti e la povertà tecnico-archivistica dei progetti con poche eccezioni che peraltro hanno riguardato quasi esclusivamente alcune Regioni, alcuni enti pubblici e pochissime amministrazioni statali.

Il fallimento era inevitabile, quasi programmato. Le ragioni che lo hanno determinato sono state totalmente ignorate. E’ solo a partire dal biennio 2010-2011 che si assiste, anche a seguito di una significativa e positiva revisione del Codice per l’amministrazione digitale, a una ripresa di considerazione per i nodi non solo tecnologici e giuridici della gestione documentale. Anche la qualità degli applicativi è stata al centro di una specifica attività di analisi e supportata operativamente. E’ mancata, invece, e manca tuttora un’azione specifica per contrastare la tendenza, mai venuta meno in questi anni, ad affidare la responsabilità dei servizi documentari a funzionari non qualificati sul piano professionale, nonostante le precise indicazioni del dpr 445/2000 e delle successive regole tecniche, incluso il dm 3 dicembre 2013. Si può sperare che la norma Uni 11536 sulla figura professionale dell’archivista, riferita anche al responsabile dei sistemi documentari e al responsabile della conservazione digitale e coerente con quanto stabilito dalla legge 4/2013 sulle professioni non regolamentate, possa determinare una svolta anche in questo ambito, tenuto conto anche delle recenti modifiche del Codice dei beni culturali e del paesaggio (articolo 9bis) relative al riconoscimento dei professionisti che si occupano dei beni culturali, quindi, anche degli archivi correnti e di deposito delle pubbliche amministrazioni.

Il vero nodo da sciogliere è, quindi, culturale. Riguarda la qualità dei patrimoni informativi documentari allorché si formano e la consapevolezza – finora assente – dei soggetti produttori pubblici che li conservano circa la loro rilevanza. E’ in gioco anche la capacità dell’amministrazione archivistica di promuovere iniziative sufficientemente efficaci in difesa del proprio ruolo di salvaguardia delle memorie storiche anche digitali che la normativa di tutela le ha affidato. Certo la legislazione specifica non è affatto adeguata alla complessità di tale compito. E’, ad esempio, fin troppo evidente la debolezza con cui si esercita il controllo sugli archivi cartacei e digitali delle amministrazioni centrali ed è drammaticamente chiaro il rischio che deriva dalla mancanza di ricambio del personale tecnico (il 66% dei funzionari ha più di 60 anni e solo 5 archivisti hanno meno di 40 anni) e dalla perdita crescente di autorevolezza e autonomia del settore degli archivi all’interno di un Ministero per i beni e attività culturali e il turismo sempre più guidato dalla necessità di trovare finanziamenti per il sistema Paese dalle attività di valorizzazione dei patrimoni e dai flussi turistici. Una dimensione poco congeniale all’organizzazione degli archivi costretta a fronteggiare quindi le sfide più impegnative della sua storia multi-secolare con poco personale e poche risorse e in un contesto istituzionale che si va facendo sempre più estraneo all’esigenza generale di conservare le memorie documentarie e ai modi originali e a suo tempo efficaci con cui è stata a lungo assicurata nel nostro Paese.

*Il contributo che qui si presenta costituisce una sintesi [pubblicata da noi in due puntate, ndr] di un recente articolo pubblicato per la rivista “Archivi e Cultura”: M. Guercio, Gli archivi informatici nelle pubbliche amministrazioni. Una riflessione sui livelli qualitativi e quantitativi della digitalizzazione nel settore pubblico, in “Archivi e Cultura”, 2015.