Codice Appalti, tutte le nuove forme del partenariato

Il partenariato, inteso in senso ampio quale accordo concluso tra soggetti diversi (pubbliche amministrazioni, enti pubblici, imprese pubbliche e private e/o esponenti della società civile) finalizzato al raggiungimento di un obiettivo comune, dal cui conseguimento scaturisce un vantaggio per ciascuno dei soggetti coinvolti, rappresenta una delle sfide più interessanti e ricche di potenzialità per il futuro dello sviluppo economico e sociale del nostro Paese.

Con l’approccio proprio del partenariato si supera la visione tradizionale e in qualche modo limitante della contrapposizione esasperata degli interessi tra le parti contrattuali, per evolvere verso un modello cooperativo nel quale tutti i soggetti coinvolti nella transazione “vincono” e, attraverso il perseguimento del proprio obiettivo, collaborano attivamente al raggiungimento dell’obiettivo comune.

Il nuovo Codice dei Contratti pubblici è disseminato di strumenti di partenariato, sia pubblico-pubblico che pubblico-privato, questi ultimi sia di tipo puramente economico/commerciale, che di tipo “sociale”, in parte mutuati dalle direttive europee e in parte estranei alle stesse, testimonianza del ruolo centrale che la riforma, in attuazione della delega conferita dalla legge 11/2016, ha inteso attribuire a questo tipo di approccio.

Le novità rispetto al passato sono molte, anche negli istituti che già erano presenti nel precedente Codice, alcune non particolarmente felici – pur se indubbiamente ispirate da ragioni astrattamente condivisibili (si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alla limitazione della percentuale di contribuzione pubblica complessiva nelle concessioni al 30% anziché al 50% come previsto sia dalla Direttiva europea che dalle istruzioni Eurostat, o all’eliminazione della possibilità, nell’inerzia dell’amministrazione, di presentare proposte di finanza di progetto ad iniziativa del privato anche per gli interventi già inseriti negli strumenti di programmazione) – e tutte, comunque, meritevoli di attenta analisi per non rischiare di perdere l’occasione di sperimentare con successo gli strumenti di partenariato e per evitarne, invece, l’utilizzo ove gli stessi non rappresentino un’alternativa realmente efficace ed efficiente rispetto ai modelli tradizionali.

I contratti di partenariato-pubblico privato, nella cui tipologia il nuovo Codice ricomprende la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi (che sono, tuttavia, oggetto di autonoma regolamentazione anche nella parte III del decreto, con alcuni profili di criticità per la congruenza complessiva delle disposizioni), la finanza di progetto, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e le fattispecie similari, sono disciplinati nella parte IV del Codice. Nella stessa parte IV vengono, altresì, disciplinati gli interventi di sussidiarietà orizzontale e il baratto amministrativo, nonché il tema dell’in-house e il partenariato istituzionalizzato pubblico-pubblico della società pubblica di progetto, mentre vengono regolamentati tra i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del Codice stesso (Parte I, titolo II), le forme di collaborazione amministrativa non istituzionalizzata, nonché il contratto di sponsorizzazione e la realizzazione di opere pubbliche a spese del privato, anch’essi riconducibili ad una accezione ampia di partenariato.

Tra le procedure di derivazione europea disciplinate dalla parte II, spiccano i partenariati per l’innovazione, come strumento di nuova istituzione finalizzato a stimolare lo sviluppo di prodotti, servizi o lavori innovativi che, superando i limiti degli appalti pre-commerciali, potranno essere acquistati dalla stazione appaltante nell’ambito del partenariato una volta che risultino sviluppati in modo soddisfacente e congruente con i livelli di prestazione e i costi massimi concordati con i partecipanti al partenariato stesso.

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Anche se non è facile orientarsi tra i tanti strumenti a disposizione, comprenderne le criticità e le potenzialità e, soprattutto, imparare a valutarne l’effettiva convenienza rispetto a soluzioni alternative, non vi è dubbio che non si può semplicemente far finta che essi non esistano o trincerarsi dietro la fin troppo facile enfatizzazione delle pur innegabili problematicità che il nuovo contesto normativo non ha comunque superato e, sotto taluni limitati aspetti, ha probabilmente contribuito ad acuire.

La conoscenza dei nuovi e i vecchi strumenti di partenariato appare, quindi, un’esigenza ineludibile sia per le pubbliche amministrazioni che per gli operatori economici, unitamente ad un cambio di mentalità e di approccio agli istituti di tipo collaborativo.

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