Come il PCT ha cambiato (e cambierà) i tribunali: un’analisi in 3 punti

Il convegno “I processi Telematici civile e amministrativo: organizzazione e tecnologie” realizzato nell’ambito del Forum PA 2016 ha rappresentato un’occasione unica per trattare un tema, il rapporto tra l’organizzazione pubblica dei servizi e le tecnologie utilizzate, ben noto ma poco affrontato negli ultimi anni, nonostante la progressiva attenzione alla dimensione organizzativa della giustizia mostrata sia dal corpo della Magistratura sia dal Ministero della Giustizia.

Peraltro mentre non possiamo ancora dire molto sugli effetti organizzativi che avrà il processo amministrativo telematico, sappiamo bene quali conseguenze, problemi e prospettive dal punto di vista organizzativo, ha determinato il processo civile telematico (PCT), dopo anni di volontarietà nel suo utilizzo e soprattutto ora che per buona parte degli atti e procedimenti è diventato obbligatorio. Se infatti il PCT non è ancora diventato oggetto ed occasione per una riflessione complessiva e nazionale sulle conseguenze che potrà determinare sull’organizzazione giudiziaria e sulle prospettive di sviluppo organizzativo che questa tecnologia abilita, salvo alcune qualificate eccezioni che tratteremo alla fine di questo articolo, le conseguenze micro e macro dell’introduzione del PCT sull’organizzazione dei tribunali sono invece state oggetto di progettazione e sviluppo di numerose innovazioni realizzate a livello locale ovvero a livello di singolo ufficio giudiziario. Per vedere come il sistema dell’organizzazione della giustizia italiana assomigli tuttora ad un attivissimo laboratorio permanente basta osservare la vivacità e la varietà di contenuti delle numerose liste e newsletter specializzate attivate dai magistrati negli ultimi anni per rendersene ben conto.

Questo articolo è uno degli approfondimenti raccolti nel FPA Annual Report 2016. La pubblicazione è gratuita, ma per scaricarla è necessario essere iscritti alla community di FPA. Scarica FPA Annual Report 2016.

Di conseguenza in questo breve articolo, tratteremo solo su alcuni effetti organizzativi che il PCT sta prefigurando a livello generale e nazionale facendo tesoro proprio delle esperienze e dei risultati pioneristici di innovazione ottenuti dai tribunali italiani [1] che hanno affrontato il tema dell’innovazione tecnologica come leva per innovare anche dal punto di vista organizzativo i loro servizi. In particolar modo concentreremo la nostra attenzione su alcune dimensioni di “frontiera” partendo dalle conseguenze organizzative sui singoli uffici per concludere con una vista di natura territoriale più ampia. Le dimensioni di sviluppo organizzativo che tratteremo sono tre: l’impatto del PCT sull’organizzazione dei singoli tribunali , l’evoluzione (o l’auspicata rivoluzione) del sistema delle interdipendenze tra uffici giudiziari e la prospettiva territoriale della Giustizia.

L’impatto del PCT sull’organizzazione dei singoli tribunali

Come noto PCT non nasce con l’intento prioritario di recuperare efficienza operativa, ma efficacia dell’azione processuale, ovvero con l’obiettivo di liberare all’interno dei tribunali risorse professionalmente specializzate (cancellieri ed addetti amministrativi) da attività di natura archivistica e di imputazione dati a basso o bassissimo valore aggiunto per l’esito del processo civile, per destinarle alla gestione del contenzioso civile a supporto diretto dell’attività dei magistrati e nel contempo per potenziare le capacità di lavoro dei giudici semplificando la redazione degli atti sviluppando nel contempo ausili a supporto dei processi decisionali. Ovviamente le finalità specifiche del PCT erano molto più numerose e per esempio affrontavano anche il tema della riduzione degli oneri di accesso alla giustizia da parte degli avvocati e dei professionisti in genere, ma nella sostanza, come ha ricordato anche recentemente, nell’ambito dell’incontro di Agenda Digitale Giustizia 2015 Pasquale Liccardo [2], PCT nasce per semplificare ed automatizzare le attività connesse con la gestione cartacea del processo al fine di restituire centralità nel contenzioso civile alla dimensione orale ovvero di confronto in udienza tra le parti in causa e il giudice. Come sappiamo PCT ha avuto invece ben altre conseguenze ed in primis è servito a garantire gli stessi standard prestazionali degli uffici giudiziari nonostante il sistematico calo di personale causato dal blocco del turn over delle figure amministrative iniziato nel 1999 e conclusosi solo nel 2015, tutto ciò riducendo significativamente, come previsto, gli oneri di accesso e di fruizione delle informazioni da parte dell’utenza professionale, non più obbligata a recarsi fisicamente negli uffici giudiziari per depositare e ritirare copie degli atti processuali e delle informazioni inerenti l’iter del contenzioso.

Contrariamente a quanto paventato da alcuni, il corpo professionale della magistratura e degli apparati amministrativi ha risposto molto positivamente alla sperimentazione prima ed all’obbligatorietà poi del PCT senza cadute di prestazione o crisi significative a livello di singolo ufficio giudiziario. Ciò non toglie che il livello di efficacia e di qualità del servizio a parità di sistema software abbia sortito risultati molti diversi da tribunale a tribunale a seconda di come questa innovazione tecnologia sia stata affrontata se solo dal punto di vista tecnologico o anche più sistematicamente anche dal punto di vista organizzativo. Gli uffici che hanno offerto le migliori performance (ad esempio maggior numero di atti nativi digitali prodotti dai magistrati, tempi brevi e certi di accettazione degli atti, banche dati informative aggiornate e presidiate, ecc.) sono quegli uffici che hanno associato all’introduzione del processo civile telematico interventi di riorganizzazione dei servizi di cancelleria , al fine di sviluppare servizi di assistenza per gli utenti specializzati sull’utilizzo della strumentazione telematica e nel contempo per costruire servizi di back office non più a contatto con l’utenza per gestire la completezza e pulizia delle banche dati, per garantire tempi certi di gestione dei flussi in ingresso ed uscita degli atti processuali e delle decisioni, per supportare il lavoro dei magistrati ed assisterli nelle attività ben più complesse di gestione del fascicolo telematico. In alcuni uffici la “rivoluzione” del PCT è stata occasione per sviluppare nuovi ruoli e nuove competenze gestionali al fine di accompagnare e monitorare il processo di innovazione. Tra tutte le esperienze di sviluppo organizzativo, si cita la progressiva nascita e consolidamento dei servizi di staff all’innovazione, primi esempi non solo di un presidio reale dei processi organizzativi di cambiamento ma anche prime esperienze sistemiche di collaborazione continua e paritaria tra magistrati addetti amministrativi, tecnici informatici e spesso utenti professionali. Questo ha permesso a numerosi uffici di recuperare una visione unitaria ed integrata dell’azione del tribunale , una organizzazione da sempre caratterizzata da processi di differenziazione e di “separazione” autonoma delle attività sotto prodotto imprevisto e problematico dell’autonomia di ogni singolo magistrato e di ogni singola sezione giudicante di un tribunale. Gli staff ed uffici innovazione, la dove sono stati attivati hanno potenziato le capacità del vertice dell’organizzazione (Presidente del Tribunale e Dirigente Amministrativo) di presidiare l’organizzazione stessa dell’ufficio moltiplicando le capacità di intervento e di supporto al lavoro delle line del tribunale.

L’evoluzione (o l’auspicata rivoluzione) del sistema delle interdipendenze tra uffici giudiziari

PCT come noto è tecnologia sistemica, totalmente sostitutiva (delle prassi operative basate su scambi informativi cartacei), non sostituibile (se non con gravi cadute di efficacia ed alti costi di ripristino) ed abilitante di nuove funzioni e servizi. La sua caratteristica sistemica richiede forte coerenza ed integrazione nei continui processi di input-output ovvero comporta la necessità continua di presidiare che i processi a monte ed a valle siano sempre adeguati alle esigenze degli attori coinvolti, pena cadute di efficienza ed efficacia del lavoro dei diversi professionisti pubblici e privati coinvolti o la vanificazione degli investimenti tecnologici e di conoscenza effettuati. Per questo, una volta avviato il PCT, occorre che progressivamente tutte le fasi di lavoro dei processi di produzione documentale siano ricondotti alla stessa tecnologia. La presenza di fasi di lavoro ancora “cartacee” di fatto richiede operazioni aggiuntive di registrazione di dati e di scannerizzazione che rallentano i flussi di lavoro, aumentano il rischio di errore, rendono meno fruibili dal punto di vista digitale i fascicoli processuali. PCT insomma agendo secondo flussi di lavoro di input – output ignora i confini organizzativi o meglio è produttivo se questi confini tali non sono. Questo comporta una necessità del tutto inedita da parte degli uffici giudiziari a livello circondariale e distrettuale, ovvero la necessità di affrontare in maniera sinergica ed unitaria i continui flussi documentali e di scambio tra di loro. Oggi il tema riguarda in prevalenza il primo e secondo grado civile ed anche il lavoro dei sostituti procuratori sui numerosi atti di natura civile, ma domani riguarderà tutti gli scambi informativi e documentali di tutte le tipologie di procedimenti e riti di tutti gli uffici giudiziari. All’apparenza può sembrare una banalità, ma nei fatti ogni singolo ufficio giudiziario è autonomo ed indipendente dagli altri ovvero non ha nessun obbligo apparente a concordare prassi e procedure di scambio informativo ed organizzativo.

La necessità di costruire un flusso coerente nei tempi e nei modi dell’evoluzione del fascicolo telematico tra primo e secondo grado sta sviluppando ovviamente a livello locale processi di reingegnerizzazione dei flussi di lavoro tra uffici giudiziari diversi , ma in realtà il Processo Civile Telematico ha messo in luce esigenze e possibilità di collaborazione e riorganizzazione dei servizi tra gli uffici di grado e tipo diverso ben più ampi della semplice gestione integrata dei flussi processuali. Ne sono un esempio lo sviluppo di URP e sportelli polifunzionali dedicati in particolar modo all’utenza non professionale di “palazzo” ovvero realizzati in collaborazione tra tutti gli uffici giudiziari che operano all’interno di un palazzo di giustizia, oppure lo sviluppo di uffici di staff comuni quali quelli per la gestione della bonifica ed aggiornamento delle banche dati processuali ed i già citati staff di innovazione, costruiti in alcuni casi non per ufficio ma per gruppi di uffici giudiziari.

La disponibilità di sistemi informatici ed informativi univoci distribuiti dal Ministero della Giustizia su tutto il territorio nazionale, l’evidenziazione delle numerose interdipendenze operative che caratterizzano l’ambiente di lavoro di tribunali, procure, corti e procure generali, ed anche la presenza in ogni ufficio giudiziario, a prescindere dalle dimensioni e dal livello di criticità degli affari trattati, degli stessi identici staff a supporto dell’attività caratteristica, hanno in messo in luce numerosi spazi di sviluppo organizzativo anche solo intervenendo con azioni organizzative volte alla razionalizzazione dei sistemi distrettuali e circoscrizionali .

In realtà oggi non ha più alcun senso immaginare uffici giudiziari indipendenti l’un l’altro ciascuno monarca assoluto nella determinazione delle modalità di interrelazione con altri uffici che sono sempre in buona parte destinatari o fornitori dei flussi di lavoro che dovranno essere trattati. Occorre rivedere, approfittando anche delle diversissime dimensioni delle singole organizzazioni degli uffici giudiziari, il sistema di allocazione dei dirigenti amministrativi , dirigenti che devono sempre essere previsti (ed assegnati), ma che devono assumere dirigenze di più uffici giudiziari fortemente interrelati tra loro (tribunali e procure a titolo di esempio) prevedendo la dirigenza di singolo ufficio solo per le realtà con dimensioni veramente complesse. Dirigenti con responsabilità organizzative di flusso di lavoro e non solo di singola struttura avranno finalmente la possibilità di superare barriere organizzative artificiali, inutili ed anacronistiche, estremamente costose, inutilmente ridondanti e, in regime di forte carenza di personale ed in particolar modo di specifiche professionalità, potranno non solo ottimizzare le interdipendenze procedurali e documentali ma anche sviluppare staff amministrativi ed a supporto dei processi di informatizzazione e organizzazione del lavoro per più uffici giudiziari potendo operare su scala più ampia e quindi anche con maggiore possibilità di qualificazione delle professionalità.

La prospettiva territoriale della Giustizia

L’ultima dimensione di sviluppo organizzativo che qui si prospetta apre il mondo della Giustizia e degli uffici giudiziari al loro ambiente territoriale di riferimento, spostando l’attenzione al sistema di interrelazioni in essere e potenziali con tutti gli attori locali e regionali che direttamente ed indirettamente influiscono sul sistema delle performance della giustizia stessa e soprattutto sulla capacità complessiva di offrire una risposta efficace ai problemi ed alle domande degli utenti della giustizia. Quando si parla di giustizia si pensa esclusivamente ad un contenzioso civile o ad un processo penale. In realtà il campo di azione della giustizia è enormemente più ampio ed abbraccia centinaia di problemi, procedure e certificazioni che attengono alla vita dei cittadini, delle famiglie dei professionisti e delle imprese che nulla hanno a che fare con un “contenzioso” tradizionale o con un processo di natura penale. Stiamo parlando per lo più del vasto ed indistinto mondo che nella Giustizia viene comunemente etichettato come Volontaria Giurisdizione, ma che nel concreto della vita di un cittadino e di una famiglia significano, ad esempio, domande e problematiche a tutela dei minori, per la loro adozione, per la gestione di una eredità, per l’attivazione e gestione di un’amministrazione di sostegno oppure ancora per l’ottenimento di certificati del casellario giudiziario, o per procedure post fallimento. Si tratta spesso di procedimenti che coinvolgono altri attori locali, primi fra tutti i comuni, oppure ancora le Camere di Commercio (per la gestione del registro delle imprese) o indirettamente i servizi socio sanitari delle ASL (ad esempio per la gestione dei trattamenti sanitari obbligatori). Un mondo di potenziali relazioni oggi curate secondo modalità e tempi “cartacei” dove ancora una volta i costi di integrazione dei diversi scambi documentali ed informativi o sono completamente a carico degli utenti dei servizi oppure sono a carico di ogni singola amministrazione pubblica, con una duplicazione di costi amministrativi per il trattamento delle informazioni e dei processi di input – output che nessuna organizzazione oggi potrebbe più permettersi.

Lo sviluppo negli anni a livello locale di “tavoli”, “patti” ed altro tipo di accordi fra gli uffici giudiziari e le amministrazioni locali hanno permesso agli uffici giudiziari di ottenere risorse aggiuntive per gestire i servizi per attivare i loro progetti di innovazione ed oggi per esportare la logica di azione del Processo Telematico anche alle procedure amministrative che coinvolgono gli enti locali territoriali, sperimentando flussi di lavoro istantanei e concentrando le scarse risorse pubbliche sulle attività core di istruttoria e decisione. E’ il caso della pluripremiata, anche a livello europeo esperienza del Tribunale di Monza il quale ha decentrato e moltiplicato gli sportelli di assistenza alle amministrazioni di sostegno ai comuni della propria provincia, oppure il caso pilota della gestione informatizzata dei trattamenti sanitari obbligatori che connette il Comune di Bologna, l’ASL ed Tribunale eliminando tempi morti, accelerando la procedura e semplificando notevolmente le attività della Polizia Municipale , oppure ancora il caso del Tribunale di Torino in accordo con l’Unione dei comuni di Moncalieri, Trofarello e La Loggia per l’ apertura di uno sportello di prossimità sui servizi della giustizia a favore degli abitanti dell’unione stessa . E infine il caso del progetto Migrantes promosso dal Tribunale di Catania ed oggi diventato progetto nazionale, per affrontare il drammatico aumento delle procedure di impugnazioni dei provvedimenti di diniego della protezione internazionale delle Commissioni Territoriali di Catania e di Siracusa, impugnazioni che per numero e criticità del tipo di procedimento hanno in breve tempo appesantito in maniera rilevante il carico di attività dell’ufficio giudiziario stesso, digitalizzando e telematizzando i flussi di scambio informativo con le commissioni stesse. Esempi probabilmente non esaustivi delle decine di esperienze e sperimentazioni che a livello distrettuale e circondariale si sono sviluppate aprendo l’organizzazione degli uffici giudiziari ad una visione più ampia ma anche più circostanziata ed adatta al contesto territoriale e della comunità locale servita . Un’innovazione tecnologica ed organizzativa fatta peraltro propria dal Ministero della Giustizia quando tra gli obiettivi strategici del fondo PON Governance dedicato proprio alla Giustizia ha individuato nella creazione di sportelli di prossimità , presso gli uffici dei giudici di pace e presso i comuni interessati uno degli obiettivi strategici più rilevanti, per riavvicinare e semplificare l’accesso e la fruizione dei servizi della giustizia là dove vivono ed operano i cittadini. Una strategia ministeriale e nazionale che ha voluto fare tesoro dei cento cantieri che in Italia in questi anni si sono sviluppati sul tema dei servizi della giustizia per supportarne una modellizzazione nazionale ed un supporto forte per la sua diffusione in tutto il paese.