Conservazione, flop per il 70% degli enti lombardi: “norme complesse”

Conosco bene dove trovare le foto della mia prima vacanza oltremanica, in una Londra estiva di fine anni ’90. Le foto, scattate su pellicola fotografica, sono rilegate in un album dedicato e posizionato sugli scaffali del mio studio.

Non saprei invece dove reperire tutte le foto digitali della scorsa estate 2015, trascorsa tra le campagne e il litorale della mia toscana. Smartphone, tablet, fotocamera digitale….strumenti, formati, qualità differenti. Tutti elementi che imporrebbero una cernita, una catalogazione e una raccolta in un punto unico per consentirmi di consultarle con facilità e riportare alla memoria fra qualche anno i ricordi di questa estate.

La realtà dei documenti informatici della PA, non è poi molto distante rispetto alla formazione, gestione e conservazione del mio book fotografico digitale 2015.

E’ passato poco più di un mese dalla pubblicazione delle linee guida AgID sulla Conservazione dei documenti informatici e da pochi giorni si è concluso il periodo di raccolta sulle osservazioni e contributi sulle stesse.

Il 2016 è inoltre l’anno che deve portare le PA ad adottare obbligatoriamente una soluzione di conservazione presso soggetti accreditati non tanto per l’avvicinarsi del termine imposto dal DPCM 3 Dicembre 2013, quanto perché entro l’anno la PA dovrà sicuramente provvedere alla conservazione delle fatture elettroniche attive e passive riferite al 2015.

Eppure ancora oggi la conservazione dei documenti informatici è vista dalla PA come un obbligo e percepita come un fardello e non come una necessità; PA che in riferimento a documenti cartacei, non avrebbe avuto dubbi nel dover istituire una corretta gestione dell’archivio cartaceo al fine di preservare nel tempo la propria attività e dare continuità alla propria azione amministrativa.

Non c’è dubbio che ogni novità porti inevitabilmente alla necessità di un salto culturale, mai facile da attuare nel breve. Giusto per rimanere in tema, può stupire infatti che si provveda alla conservazione dei dati sullo smantellamento delle centrali atomiche inglesi su rotoli simili a papiri ; questo perché sono strumenti sui quali abbiamo esperienza.

Eppure ancora oggi la principale domanda che la PA si pone sulla Conservazione non è “come impostare un buon percorso di conservazione dei documenti informatici?”, ma “quali sono le sanzioni cui si incorre se non conservo i documenti informatici?”.

Le sanzioni ovviamente ci sono, ma di fatto (salvo per i documenti fiscali per i quali le sanzioni previste sono dettate dall’art. 9 del DL 471 del 1997 e successive modifiche) sono quelle già previste in caso di mancata conservazione del documento indipendentemente dalla sua forma (informatico o analogico).

Infatti, indipendentemente dalla forma del documento amministrativo, ogni azione contraria alle norme di buona conservazione costituisce una grave violazione di legge a carico del funzionario o del pubblico amministratore responsabile. Ai soggetti pubblici è attribuito l’obbligo specifico di conservare, ordinare e inventariare i propri archivi (d.lgs. n. 42/2004, art. 30, c. 4), collaborando alla loro tutela e valorizzazione (d.lgs. n. 42/2004, artt. 5 e 7).

Tuttavia, una valutazione statistica effettuata con la proiezione di un set di informazioni raccolte direttamente dal territorio, evidenzia che negli Enti Locali Lombardi, a fine 2015 soltanto un 30% aveva un servizio di conservazione attivo, mentre il rimanente 70% si divideva equamente tra chi stava avviando le prime azioni e chi non aveva ancora mosso alcun passo.

Quali sono i fattori di questa bassa percentuale?

Sicuramente l’impianto normativo ha una sua complessità che riversa anche sui relativi aspetti tecnici e organizzativi e lo start-up di un sistema di conservazione dei documenti informatici porta ad uno sforzo economico, che in alcune PA non è facilmente affrontabile. Ma in realtà è anche a mio avviso da evidenziare che la conservazione dei documenti informatici non vive di natura propria, ma deve essere vista ed affrontata come uno dei passi di una buona gestione documentale dell’Ente.

Buona gestione documentale intesa come conoscenza e attuazione delle best practice e degli strumenti atti a formare e gestire correttamente il documento in tutte le sue fasi; parliamo quindi principalmente di protocollo, titolario di classificazione e fascicolazione. Senza una buona e corretta gestione documentale dei documenti informatici, non è pensabile attuarne una buona conservazione.

La conservazione non è il “refugium peccatorum” dei documenti informatici della PA che non hanno avuto una corretta gestione documentale. Diventa anzi la lente di ingrandimento di una tale eventuale mal formazione e gestione.

Proprio in quest’ottica, Regione Lombardia ha promosso e promuove attraverso l’Agenda Digitale Lombarda iniziative e attività atte a creare e diffondere conoscenza sul territorio affinché anche il tema della Gestione Documentale e della Conservazione siano viste come due facce della stessa medaglia.

Sul tema, iniziative significative nel corso del 2015 sono state due Webinar : “ Gestione Documentale nella PA: atti modulo 1 – Best Practice, Linee Guida e Scadenze ” e “ Gestione documentale nella PA: atti modulo 2 – Conservazione a norma: inquadramento, obblighi e scadenze ” che hanno portato alla creazione di una FAQ di riferimento rispetto ai principali aspetti in merito e l’iniziativa della “Bussola Digitale”, sperimentata sul Comune di Varese, con lo scopo di indirizzare il corretto percorso di digitalizzazione e gestione documentale dei processi degli Enti Locali della Regione Lombardia, con azioni a carattere formativo e supporto tecnico-specialistico.

L’ultima considerazione in materia di conservazione è che la PA, pur magari non avviando un percorso a norma della conservazione dei documenti informatici, sedimenta e mantiene tutti i documenti prodotti. Conservare tutto è in realtà come non conservare niente, e la PA italiana non affronta in maniera concreta il concetto di scarto, le cui operazioni sono uno dei momenti più delicati della vita di un archivio. Lo scarto non deve comunque compromettere il concetto archivistico che considera l’archivio il “complesso organico” capace di ricreare l’attività del soggetto produttore.

I documenti da scartare sono dettati dal massimario di selezione o scarto , che in stretta relazione con il titolario di classificazione, indica i tempi di conservazione di ciascuna tipologia di documenti prodotti nel corso della propria attività, stabilendo i criteri e le regole per individuare i documenti da eliminare. Il massimario però è legato essenzialmente a finalità pratiche, amministrative e giuridiche, lasciando comunque all’archivista le decisioni sulle finalità culturali dell’archivio nel futuro. La procedura di scarto, si realizza tramite un provvedimento formale dell’amministrazione e l’acquisizione dell’autorizzazione da delle Soprintendenze archivistiche competenti per territori, questo ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera d) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).

In sintesi, si comprende come non può esistere una buona gestione documentale senza conservazione dei documenti informatici; e non esiste la conservazione dei documenti informatici senza una buona gestione documentale. Ma anche conservare troppi documenti e magari in maniera disordinata (con il rischio di non trovarli e non poterli consultare) è come non conservare e non avere documenti. E archivisticamente parlando, il non avere un documento (docere momentum) equivale a non avere la sussistenza del fatto e quindi rendere inefficace l’azione amministrativa della PA.

E allora, cara PA, agisci, documenta, conserva e soprattutto scarta!

Tutto ciò, nella speranza che il nuovo CAD, non sparigli nuovamente le carte sul documento informatico.