Dematerializzazione nella pa

by gualtiero

Sono passati 11 anni dalla legge Bassanini (legge 59 del 97) che per la prima volta attribuiva al documento informatico gli stessi effetti del documento tradizionale, ma nelle pubbliche amministrazioni la dematerializzazione dei documenti è una realtà ancora lontana. Eliminare la carta non è certo un passaggio sufficiente per ottenere la tanto agognata amministrazione digitale, ma è senz’altro necessario.

Nel 2006 il CNIPA ha presentato il Libro Bianco sulla dematerializzazione, la summa di quanto era stato fatto sia da un punto di vista normativo che tecnico che operativo. Oggi, due anni dopo, le questioni aperte sono ancora numerose.

Chiarezza su termini e numeri
Rispetto a 50 anni fa, o anche solo a 20, oggi stampare e duplicare un documento è semplice ed economico e, soprattutto, è qualcosa che è entrato nella prassi amministrativa e nella regolamentazione interna. Eppure è facile immaginare i vantaggi in termini di efficienza, abbattimento degli sprechi e trasparenza che potrebbero derivare dalla gestione informatizzata della mole di documenti che quotidianamente le amministrazioni pubbliche, gli enti e le imprese producono.
Questa tendenza alla sostituzione della documentazione cartacea in favore di quella digitale prende il nome di dematerializzazione, ma il termine può trarre in inganno. Un documento digitale, infatti, anche se non possiamo toccarlo con mano, possiede a tutti gli effetti una propria materialità, che va garantita, custodita ed eventualmente restaurata esattamente come un documento cartaceo. Dematerializzare, quindi non vuol dire buttare la carta e scambiarsi e-mail, ma introdurre nelle procedure amministrative soluzioni e norme che permettano e regolino la produzione, la circolazione e la conservazione delle pratiche informatizzate.
Ciò permetterebbe di tagliare drasticamente tutti i costi superflui, in particolare quelli legati alla postalizzazione. Non si tratta di pochi spiccioli: il costo complessivo sostenuto dal nostro Paese per la gestione dei documenti amministrativi è, infatti, stimato tra 2 e 4 punti percentuali del prodotto interno lordo. Nel corso del 2004 le sole amministrazioni centrali hanno prodotto quasi 110 milioni di documenti e ne hanno archiviati oltre 147 milioni, impiegando oltre 50mila persone per un costo complessivo di circa 3 miliardi di euro. A questi occorre, poi, sommarne altri 1,5 miliardi per la PA locale e cifre non certe relative alla documentazione sanitaria e quella scolastica.

Il Libro Bianco
In questo contesto, nel novembre del 2004, è nato il Gruppo di lavoro interministeriale sulla dematerializzazione della documentazione tramite supporto digitale, il cui obiettivo è definire azioni coerenti ed incisive volte a promuovere, all’interno delle amministrazioni, le potenzialità offerte dalla legislazione e dalle tecnologie.
Dopo aver individuato alcuni aspetti nodali inerenti la tematica della dematerializzazione, il Gruppo di Lavoro ha dato vita a dieci tavoli tecnici con il compito di approfondire le singole problematiche e di formulare precise proposte di intervento. Gli esiti di queste attività sono sinteticamente riassunti nel Libro Bianco sulla dematerializzazione della documentazione amministrativa. Il testo oltre ad illustrare natura e funzioni del gruppo di lavoro, gli esiti delle audizioni e delle discussioni svolte al suo interno, le considerazioni e le prime proposte operative emerse, l’evoluzione e le prospettive di sviluppo della sua attività, dedica ampio spazio alla presentazione di alcuni dei progetti realizzati all’interno della PA, particolarmente significativi.

Le difficoltà
Non esaurendosi negli aspetti tecnologici, ma concretizzandosi anche e soprattutto in quelli organizzativi, la dematerializzazione comporta una riflessione attenta sulle prassi amministrative che il Gruppo di Lavoro ha affrontato attentamente evidenziando i punti ed i nodi più critici di questo processo di trasformazione dell’amministrazione.

• <![endif]–>Il livello organizzativo
  La strutturazione e l’introduzione all’interno delle amministrazioni di sistemi documentari informatici presenta criticità di tipo organizzativo. Vanno, infatti, ridefinite strutture e responsabilità, modelli di gestione dei flussi documentali e metodi di conservazione, e vanno progettate architetture informatiche. La conservazione in ambiente digitale è una funzione attiva e continua nel tempo, non compatibile con la trascuratezza che ha caratterizzato il sistema conservativo tradizionale. Il digitale, infatti, non consente soluzioni univoche, data la diversificazione dei prodotti, e ancora non sono stati sviluppati metodi condivisi e completamente regolamentati.
• <![endif]–>Il livello normativo
  La dematerializzazione del cartaceo esistente pone rilevanti problemi di natura giuridica, dato che la materia è piuttosto complicata e chiama direttamente in causa diverse competenze come quelle specificate nel Codice dell’Amministrazione Digitale e nel Codice dei Beni culturali e del paesaggio, frutto del lavoro di diversi Ministeri. Se il primo, predisposto dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, ha, infatti, provveduto a sistematizzare tutta la legislazione inerente gli strumenti e i doveri delle PA, il secondo classifica gli archivi e i singoli documenti di tutte le amministrazioni e gli enti pubblici come beni culturali investendo l’Amministrazione archivistica delle funzioni di vigilanza e tutela. La gestione di un archivio digitale, dunque, deve offrire le stesse garanzie di tutela di un archivio tradizionale ed ogni singolo documento deve, quindi, contenere delle informazioni (metadati) che devono necessariamente restare inalterate nel passaggio del documento tra più generazioni di software o di hardware e riportare i dati di provenienza del documento, le componenti logiche interne, la data univoca ed infine le relazioni documentali componenti il fascicolo.
• <![endif]–>Il livello tecnologico
  Anche se gli strumenti tecnologici sono certificati dalla normativa, particolarmente problematica in questo momento di transizione resta la gestione dei cosiddetti "cicli misti", che coinvolgono sia il supporto cartaceo che l’ambiente digitale, rendendo difficoltosa l’applicazione delle tecniche di autenticazione e conservazione.
  Inoltre, la conservazione del documento digitale è un’operazione complessa in quanto ogni intervento successivo alla produzione, come la copiatura, o anche il semplice accesso, mette a repentaglio il documento stesso nella sua forma originaria.
• <![endif]–>Il livello culturale
  La diffusione del documento informatico è, infine, ancora frenata da alcuni elementi di natura culturale: difficoltà interpretative delle diverse norme, scarsa diffusione di prassi per la sottoscrizione dei documenti informatici, limitata usabilità degli strumenti per la sottoscrizione dei documenti e, soprattutto, per la gestione dei documenti firmati, insufficiente fiducia nella e-mail come strumento di trasmissione formale dei documenti, difficoltà di "esibizione" del documento informatico, scarsa maturità delle soluzioni per la conservazione digitale nel lungo periodo.
• <![endif]–>Il livello formativo
  C’è, inoltre, l’obbligo di affrontare le nuove sfide in modo da controllare la crescita del digital divide. Il processo di "democratizzazione" apparente e di diffusione/proliferazione dell’informazione non implica, infatti, necessariamente la condivisione equa di informazione rilevante (in particolare dei documenti archivistici, in quanto testimonianze stabili di eventi e atti giuridicamente rilevanti) né, quindi, la crescita di conoscenza. L’assenza di criteri di qualità nella formazione, nella selezione e nel recupero dei documenti a fronte dell’esplosione dell’informazione disponibile può produrre al contrario ridondanza e confusione, impoverimento dei contenuti, impossibilità a identificare e quindi conservare le memorie e le testimonianze significative del presente.