eProcurement, perché la PA ha bisogno soprattutto di investire nelle persone

Un serio e reale processo di centralizzazione delle procedure di acquisto delle Pubbliche Amministrazioni passa necessariamente per lo sviluppo degli appalti telematici. Anche la Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, all’art. 37, comma 3, prevede il vincolo dell’adozione di mezzi telematici di comunicazione per le procedure di aggiudicazione delle centrali di committenza. Nella medesima Direttiva, l’art. 35, riguarda le aste elettroniche e l’art. 36 i Cataloghi elettronici, ovvero le offerte che possono essere prestate sotto forma di catalogo elettronico o possono includere un catalogo elettronico.

Il Nuovo Codice degli appalti, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, tra le definizioni elenca il mercato elettronico, come uno “strumento di acquisto e negoziazione che consente acquisti telematici per importi inferiori alla soglia di rilievo europeo basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via telematica”; definisce, inoltre, “strumenti telematici di acquisto e strumenti telematici di negoziazione”, quelli gestiti mediante un sistema telematico; prevede, poi la definizione di “asta elettronica”.

E-procurement significa avvalersi dell’approvvigionamento online, ovvero di uno strumento che consente di acquistare beni e servizi riducendo i costi ed i tempi di approvvigionamento, e di migliorare la gestione delle scorte o dei cataloghi (costantemente aggiornati); per capire il vantaggio di tale modalità di acquisto, basti pensare al potenziale nell’ambito dell’acquisto dei farmaci.

Già dal 2002, con il D.P.R. n. 101/2002, erano state poste le basi per un’apertura della contrattualistica pubblica all’uso di sistemi elettronici/digitali. Il MePA era disciplinato organicamente dal D.P.R n. 207/2010, agli artt. 328, 332, 335 e 336. All’inizio previsto come una mera facoltà della PA, alternativa rispetto all’utilizzo degli ordinari strumenti di scelta del contraente, nel nuovo codice dei contratti pubblici vi è una impostazione diversa.

Per le procedure sotto-soglia, le previsioni dell’art. 36 devono essere coordinate con quelle della spending review, sull’obbligo di preventiva escussione degli strumenti elettronici di acquisto (art. 1, comma 450, legge 296/2006, ai sensi del quale “Dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 11, comma 5, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101.”).

Per beni e servizi sotto-soglia, la procedura sarà di regola svolta sul MePA o mediante i sistemi telematici messi a disposizione dalle centrali di committenza.

Sicuramente tale impostazione comporta ad una prima lettura degli ostacoli, ravvisabili nel necessario cambiamento culturale organizzativo all’interno delle amministrazioni, ed una revisione delle responsabilità decisionali negli acquisti. L’ amministrazione dovrà riorganizzare le proprie competenze e cercare di cambiare le prospettive.

Al probabile scetticismo dei funzionari abituati ad utilizzare solo carta, penna e fax e all’entusiasmo palesato da chi nella vita personale utilizza già abitualmente strumenti quali Instagram o Facebook e, presumibilmente, accoglierà di buon grado e senza scosse l’ E-procurement, le amministrazioni dovranno investire in formazione e nelle risorse umane e accompagnandole al cambiamento, evidenziando, le opportunità di crescita e i vantaggi delle nuove tecnologie.

La velocizzazione delle procedure di acquisto, un migliore scambio di informazioni, una maggiore trasparenza, un minore margine di errore nei procedimenti amministrativi, la possibilità di tracciare gli acquisti e controllare la spesa, oltre che la riduzione dei prezzi di acquisto come effetto della concorrenza fra più fornitori, sono i vantaggi legati all’E-procurement.

Oggi il MEpa costituisce il principale strumento di coinvolgimento delle PMI nel mercato delle forniture pubbliche; infatti, ogni operatore, indipendentemente dalle dimensioni, può proporre la propria offerta commerciale. E’ evidente che, in un primo momento, tutto ciò comporterà oltre alla dematerializzazione delle offerte, anche delle spese in più e un maggiore impegno da parte delle risorse umane nell’acquisizione di nuove modalità di lavoro; basti pensare all’utilizzo della firma digitale, sia da parte degli operatori economici in fase di espletamento della gara, sia da parte delle stazioni appaltanti in sede di sottoscrizione dei contratti o dei documenti di accettazione delle offerte, con conseguente necessità di dotarsi di archivi dematerializzati o “archiviazione sostitutiva”.

Altra questione è la gestione delle comunicazioni attraverso l’utilizzo della posta elettronica certificata o PEC.

Il nuovo codice degli appalti all’art. 74 prevede la necessità di rendere accessibili gli atti di gara e i relativi documenti per via elettronica. L’art. 75, comma 2, prevede che negli inviti le stazioni appaltanti menzionino l’indirizzo elettronico al quale sono resi direttamente disponibili i documenti di gara e, al comma 3, che gli operatori economici vengano invitati a mezzo PEC.

L’art. 36 relativo ai contratti sotto soglia, al comma 6, stabilisce che per lo svolgimento delle procedure sotto soglia le stazioni appaltanti possono procedere attraverso un mercato elettronico che consenta acquisti telematici basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica. Il Ministero dell’economia e delle finanze mette a disposizione delle stazioni appaltanti il mercato elettronico della PA.

Le PA continueranno, quindi, ad adottare la procedura MEpa, ovvero l’utilizzo del mercato elettronico della PA, con le due diverse opzioni, ovvero scegliere un servizio/bene offerto nell’ambito dei cataloghi elettronici disponibili, oppure ricorrere alla possibilità di attivare una Rdo, una Richiesta di offerta, secondo le proprie necessità.

Il MEpa è in pratica una piazza telematica, nella quale le Pubbliche Amministrazioni incontrano gli operatori sul mercato, possono acquistare in modo diretto, accettando le condizioni proposte dal fornitore abilitato, oppure possono contrattare con uno o più fornitori per ottenere offerte “personalizzate” sulla base di specifiche necessità. Nel 2015, il valore degli acquisti sul Mercato elettronico della PA (MEpa), gestito dalla Consip per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha superato i 2 miliardi di euro, facendo segnare un incremento del +39% rispetto al 2014. Di questi, il 25% è relativo ad acquisti effettuati da Amministrazioni dello Stato e la restante parte (75%) dalla PA locale (enti locali, enti sanitari, università) (dato rilevato dal sito Consip s.p.a.).

Tralasciando la normativa che prevede l’obbligo del ricorso al MEpa e rinviando per ogni dettaglio alla tabella redatta da Consip s.p.a. e disponibile sul relativo sito Internet, si segnala che anche gli enti del servizio sanitario nazionale e per essi le regioni, utilizzano per l’acquisto di beni e servizi di importo superiore a 1.000 Euro gli strumenti di acquisto telematici messi a disposizione da Consip s.p.a., ovvero dalle centrali di committenza.

Importanti previsioni sono anche quelle del comma 494 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)”, tra le quali, per il periodo 1.1.2017-31.12.2019, al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso una razionalizzazione delle spese delle pubbliche amministrazioni riguardanti alcune categorie merceologiche, in via sperimentale viene precluso il ricorso alla procedura autonoma ad evidenza pubblica non telematica (c.d. “outside option”).

Viene introdotto anche in capo agli enti locali, di cui all’articolo 2 del D.Lgs. 267/2000, un obbligo di approvvigionamento tramite Consip o altro Soggetto Aggregatore per le categorie di beni e di servizi al di sopra di determinate soglie che saranno fissate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro il 31 dicembre di ogni anno.

E’ pur da considerare, in ultimo, che un maggiore utilizzo delle procedure telematiche di acquisto farà emergere nuove problematiche legali.

Solo un esempio, potrebbero verificarsi casi di difetto di sottoscrizione telematica e di incertezza assoluta in ordine ad elementi essenziali dell’offerta; cosa avviene se un’offerta è sottoscritta digitalmente solo dalla mandante di un R.T.I. costituendo? E’ sanabile con una successiva adesione da parte degli altri soggetti costituenti il raggruppamento in sede di soccorso istruttorio? (no!). Potrebbe capitare di dover decidere se è legittima l’esclusione di un operatore, avendo sottoscritto la propria offerta con la Carta regionale dei servizi e non con firma digitale, come richiesto dagli atti di gara (si!).

Riassumendo, i vantaggi possibili del ricorso all’E-procurement, oltre a quanto sopra già accennato, sono:

• usufruire di una gestione informatizzata dell’intera procedura;
• gestire efficientemente un numero elevato di acquisti;
• garantire il più ampio accesso agli operatori economici qualificati;
• ottenere economie di spesa;
• garantire trasparenza nella relazione con i fornitori;
• evitare fenomeni corruttivi;
• creare una piattaforma di mercato elettronico, alternativa al MePA.

Tanto più una Amministrazione è trasparente, tanto più è solida e protetta la procedura di gara dall’eventuale contenzioso.

Quando avremo più chiari gli obiettivi delle direttive e del nuovo codice gli appesantimenti tecnici, a fronte dei risultati conseguiti, gli sforzi messi in campo dalle Amministrazioni, saranno avvertiti come più sopportabili. Ogni stazione appaltante deve, in questo momento di crisi dimostrare, capacità decisionali e aggiornare il capitale umano ponendolo in condizione di affrontare le nuove sfide, apportando un contributo nel contenimento dei costi.

Occorre agevolare un confronto costante con il mercato e valorizzare anche i piccoli fornitori; bisogna approntare “tavoli” di piani strategici con competenze differenziate; è necessario rendere possibile anche un confronto tra stazioni appaltanti; sforzarsi di riscrivere le norme, affinché siano omogenee e a supporto delle nuove strategie. Bisogna redigere degli schemi-tipo di bando e di contratto, utilizzare modelli contrattuali unitari e condivisi per minimizzare i margini di errore.

Sul fronte delle risorse umane occorre creare team di giovani funzionari per sviluppare insieme ai più anziani un percorso formativo che porti alla creazione di una cultura “tecnologica”. Attivare una rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti degli Albi dei fornitori creati. Nel campo delle decisioni, mitigare il rischio dell’autoreferenzialità.

Monitorare gli acquisti, verificare la percentuale di gare concluse rispetto al totale degli interventi inseriti nella pianificazione; calcolare la percentuale affidamenti diretti; verificare i tempi medi di pagamenti dei fornitori. Il fine di tutto è il miglioramento delle proprie prestazioni.

Nei prossimi anni assisteremo ad una cura di “dimagrimento” delle stazioni appaltanti, ma ad un parallelo rafforzamento delle competenze tecniche; almeno questo è il nostro auspicio, a partire dal livello regionale.