Dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) alla nuova programmazione 2021-2027: insegnamenti, sfide e prospettive future

Questo articolo è tratto dal capitolo “PNRR e Coesione” dell’Annual Report 2024 di FPA (la pubblicazione è disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

Con la trasmissione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il 30 aprile 2021 il Governo italiano muoveva il primo passo ufficiale del più vasto programma di investimenti e riforme dal secondo dopoguerra a oggi. Tre gli assi strategici condivisi a livello europeo – digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale – per fronteggiare, mediante una strategia che coniuga investimenti e riforme, alcune debolezze strutturali dell’economia italiana: gli ampi divari territoriali, la scarsa crescita della produttività, la disparità di genere, la carenza di competenze tecniche.

A tre anni dall’avvio del Piano, il Governo ha adottato le principali riforme previste e la gran parte degli investimenti è in fase di esecuzione anche grazie a diverse semplificazioni amministrative e a una nuova misura di accelerazione: il supporto tecnico-operativo (articolo 10 del d.l. 77/2021). Si tratta di un tipo di supporto che può essere reso da soggetti pubblici particolarmente qualificati e capaci di affiancare i soggetti attuatori in tutte le fasi di realizzazione degli investimenti, incluse le procedure di affidamento. E Invitalia, l’Agenzia nazionale per lo sviluppo, è tra i soggetti pubblici che può fornire questo tipo di supporto.

Grazie a un accordo con Anci e a una specifica convenzione con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, i Comuni e le Città metropolitane hanno potuto attivare il supporto tecnico-operativo di Invitalia, in particolare nel ruolo di Centrale di Committenza, potendo contare su regole di ingaggio semplici ed efficaci e su competenze specialistiche senza alcun costo aggiuntivo. Di intesa con il Governo e con Anci, infatti, Invitalia ha messo a punto procedure aggregate e flessibili, e cioè gli Accordi Quadro, che hanno permesso di attivare il maggior numero di interventi a favore dei Comuni interessati, nel minor tempo possibile. Complessivamente, nell’ambito del PNRR, Invitalia ha gestito procedure di gara per un valore di quasi 11 miliardi di euro.

Sono numerose le innovazioni introdotte dal PNRR che hanno inciso profondamente il ciclo di realizzazione degli investimenti pubblici. Si pensi per esempio alla governance, alla definizione di traguardi quantitativi e qualitativi, alle modalità di attuazione, monitoraggio e rendicontazione. Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 36/2023) ha ulteriormente innovato tale contesto prevedendo, tra l’altro, la completa digitalizzazione di tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici.

Un vero e proprio cambio di paradigma che lancia, quindi, nuove sfide alle amministrazioni che dovranno implementare soluzioni e modalità operative per rafforzare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa in tutto il processo attuativo degli investimenti pubblici, in particolare di quelli per la politica di coesione. In altri termini, le amministrazioni dovranno puntare ad attivare un nuovo modello operativo capace di presidiare e gestire adeguatamente tutte le fasi – dalla programmazione all’esecuzione, fino alla manutenzione e gestione degli interventi realizzati – mutuando le esperienze positive maturate e le lezioni apprese nell’ambito del PNRR.

Verso una programmazione possibile

La definizione di milestone e target non negoziabili ha, senza dubbio, sollecitato le amministrazioni titolari di investimenti PNRR verso il rapido avvio degli interventi. Tuttavia, una programmazione consapevole e più efficace non può prescindere dalla formulazione di obiettivi e scadenze che siano effettivamente allineati alle modalità attuative, ai tempi e ai contesti amministrativi dei soggetti attuatori. La programmazione è l’innesco del processo di realizzazione degli investimenti: ogni Pubblica Amministrazione (PA) è tenuta a predisporre il programma triennale delle opere pubbliche, cioè il quadro degli interventi che intende eseguire. Se in questa fase non vengono valutati correttamente i fabbisogni e le priorità di intervento o non vengono stimati accuratamente i costi effettivi delle opere, le inefficienze sono inevitabili. Il PNRR ci ha insegnato che bisogna puntare a una programmazione tangibile, fatta di obiettivi e scadenze coerenti e che sia in grado di riallineare i fabbisogni alle risorse effettivamente disponibili, gli interventi alle priorità dei territori, i tempi alle reali capacità amministrative e le procedure di gara agli obiettivi da conseguire.

Con specifico riferimento alle infrastrutture, poi, è di fondamentale importanza porre l’attenzione alla gestione di quelle già attive o da eseguire: potenziare la dotazione infrastrutturale è importante tanto quanto riuscire a garantirne una gestione efficace una volta realizzate le opere. È da questo che dipende la reale qualità dei servizi e l’equità di accesso. Già in fase di pianificazione, programmazione e progettazione delle opere, quindi, i temi della gestione e della manutenzione devono essere adeguatamente affrontati per valorizzare l’effettivo contributo dell’infrastruttura alla competitività del sistema produttivo ed evitare che quell’opera si trasformi in una diseconomia.

In tale contesto, il coinvolgimento dei privati – mediante il partenariato pubblico-privato – può attivare virtuosi processi di miglioramento della qualità delle infrastrutture e diventare uno strumento capace di generare addizionalità in ambito ambientale, sociale ed economico e rafforzare l’efficienza e l’efficacia. Per mitigare i rischi collegati alla valutazione delle proposte, garantire una selezione accurata e facilitare il processo decisionale, il nuovo Codice dei contratti pubblici prevede la possibilità di affidarsi a Centrali di Committenza qualificate: un vantaggio rilevante sia per la PA sia per il mercato perché permette di agevolare le interlocuzioni e facilitare la collaborazione tra il mondo del pubblico e quello del privato riducendo, al contempo, anche i rischi di contenzioso.

La sostenibilità parte da una selezione efficace degli interventi

Nell’ambito del PNRR le amministrazioni titolari hanno utilizzato procedure di selezione degli interventi estremamente diversificate per priorità e modalità. Una buona selezione degli interventi può evitare il rischio di attivare opere più costose del necessario e meno utili, sovrapporre i vari strumenti di programmazione e finanziamento o, ancora, appesantire eccessivamente le aree più deboli del Paese le cui strutture amministrative e le competenze tecniche richiedono di essere potenziate.

Insieme alle amministrazioni si possono definire modelli operativi e procedure di selezione in grado di efficientare il processo di valutazione dei progetti garantendone una maggiore trasparenza e coerenza. Predisporre procedure di selezione standard e format per la candidatura delle proposte può aiutare a valutare concretamente i reali fabbisogni delle amministrazioni, tempi, modalità attuative e capacità amministrativa di chi, poi, dovrà eseguire quegli interventi.

Come massimizzare l’efficienza in fase di esecuzione e monitoraggio delle opere

Se una programmazione consapevole e accurata è il punto di partenza imprescindibile, è altrettanto vero che la sfida risiede nella capacità di eseguire concretamente le opere programmate, assicurando che queste siano funzionali, sostenibili e completate nei tempi previsti. È necessario creare le condizioni per utilizzare i fondi europei e nazionali e farlo bene, soprattutto per superare uno dei principali ostacoli al processo di convergenza tra Mezzogiorno e centro-nord: la capacità di completamento delle opere pubbliche.

L’esperienza del PNRR ha dimostrato che l’impiego di procedure centralizzate e flessibili può consentire di accelerare l’esecuzione degli investimenti. In particolare, la possibilità di attivare, in base ai fabbisogni, il supporto tecnico-operativo di un soggetto qualificato – come lo è Invitalia – ha facilitato l’avvio degli interventi permettendo di rispettare milestone e target.

Può essere determinante promuovere modalità di attuazione omogenee e facilmente attivabili in base alle diverse tipologie e alla dimensione finanziaria degli investimenti. Così come prevedere misure di supporto tecnico-operativo a livello centrale e territoriale attivabili tempestivamente e, in coerenza con il quadro normativo delineato dal Codice dei contratti pubblici, promuovere soluzioni attuative innovative, quali il partenariato pubblico-privato, per la realizzazione degli interventi e la relativa gestione dei servizi.

Serve, inoltre, definire strumenti e processi per uniformare la gestione della fase attuativa degli interventi e, in particolare, delle attività di monitoraggio e controllo. Una delle grandi innovazioni del PNRR è stata l’introduzione di ReGiS, uno strumento unico a servizio di amministrazioni centrali e periferiche per rispettare gli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal PNRR. L’adozione di strumenti centralizzati, versatili e interoperabili permette di gestire e monitorare l’intero processo attuativo di un progetto, efficienta i processi amministrativi garantendo maggiore trasparenza in termini di risorse utilizzate e risultati raggiunti e, al contempo, contribuisce a rafforzare la capacità amministrativa.

L’esperienza del PNRR ha inoltre dimostrato che esternalizzare le attività di monitoraggio e controllo a società in house qualificate può essere una scelta strategica. Questa soluzione incrementa la flessibilità operativa delle amministrazioni e garantisce il livello di specializzazione e di efficienza nello svolgimento delle stesse.

In definitiva, l’adozione di strumenti centralizzati e la collaborazione con soggetti pubblici qualificati possono costituire passi fondamentali per il successo degli investimenti pubblici, assicurando che siano realizzati in maniera efficiente, rispettando al contempo le condizionalità in termini di trasparenza, legalità e coerenza con la disciplina e con le priorità strategiche nazionali e comunitarie. Invitalia è pronta ad affrontare, al fianco delle amministrazioni centrali e territoriali, le sfide della Programmazione 2021-2027 per la realizzazione degli investimenti strategici.