Istanze online, perché c’è confusione sugli strumenti

La modifica del CAD (Codice dell’Amministrazione Digitale, D. Lgs. n. 82/2005), di cui da tempo si discute, sembra arrivata a un punto di svolta: da tempo, infatti, circolano le bozze del testo di riforma in attuazione della legge 7 agosto 2015, n. 124 con cui si intende modificare anche la disciplina contenuta agli artt. 64 e 65 relativa ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni e alle istanze e alle dichiarazioni presentate per via telematica.

A tal proposito, è utile considerare anche i rilievi critici formulati dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato nel suo secondo parere, reso lo scorso 11 maggio, sullo Schema di decreto legislativo di riforma del CAD, dopo quello interlocutorio del 17 marzo 2016.

Nello specifico, infatti, lo schema di decreto modificherebbe l’art. 64 del CAD, introducendo un’organica disciplina del “Sistema pubblico per la gestione delle identità digitali”, ovvero il cosiddetto SPID, definito dal medesimo articolo come “insieme aperto di soggetti pubblici e privati che, previo accreditamento da parte dell’AgID, secondo modalità definite con il decreto di cui al comma 2-sexies, identificano cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni per consentire loro l’accesso ai servizi in rete” attraverso l’utilizzo di un solo nome utente e password.

Proprio su tale profilo, il Consiglio di Stato ha nuovamente ribadito che le disposizioni che si intendono introdurre relativamente allo SPID non si coordinano sufficientemente – e in alcuni passaggi arrivano a sovrapporsi – con la disciplina relativa all’utilizzo degli altri strumenti previsti dal CAD (ad esempio, PEC, CIE e CNS), attraverso i quali i soggetti privati possono interloquire con la pubblica amministrazione.

Inoltre, con le modifiche previste dallo schema di decreto, si intendono introdurre all’art. 64 del CAD due nuovi commi, ovvero il comma 2-octies – in base al quale “le pubbliche amministrazioni consentono mediante SPID l’accesso ai servizi in rete da esse erogati che richiedono identificazione informatica” – e il comma 2-nonies, secondo cui “l’accesso di cui al comma 2-octies può avvenire anche con la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi”. Non si può non considerare che nella bozza di riforma è prevista l’abrogazione del comma 2 dell’art. 64, compresa la parte in cui si specifica che “l’accesso con carta d’identità elettronica e carta nazionale dei servizi è comunque consentito indipendentemente dalle modalità di accesso predisposte dalle singole amministrazioni”. Pertanto, la nuova formulazione sembrerebbe rendere per la PA l’accesso con CIE e CNS solo una possibilità e non più un obbligo . In poche parole, sembrerebbe esserci l’intenzione non troppo velata di mettere in soffitta questi due strumenti ai fini dell’identificazione informatica per l’avvio di istanze e dichiarazioni dei cittadini , senza volerlo riferire apertamente.

Pertanto, sulla base di tali nuove disposizioni, l’accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni sarà possibile esclusivamente tramite SPID , e (solo come possibilità) anche con carta d’identità elettronica e carta nazionale dei servizi, superando in tal modo la disciplina del comma 2 dell’art. 64 del CAD, il quale ha finora previsto che “le pubbliche amministrazioni possono consentire l’accesso ai servizi in rete da esse erogati che richiedono l’identificazione informatica anche con strumenti diversi dalla carta d’identità elettronica e dalla carta nazionale dei servizi, purché tali strumenti consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio”.

Ciò significa che il legislatore sembrerebbe voler confermare la volontà di rendere possibile l’accesso ai servizi in rete delle pubbliche amministrazioni solo attraverso lo SPID, ma – nelle more dell’effettiva predisposizione dello SPID da parte dei singoli enti pubblici – l’accesso dovrebbe essere ormai consentito solo e soltanto attraverso la carta d’identità elettronica e la carta nazionale dei servizi e non anche attraverso gli “strumenti diversi” previsti dal citato comma 2 dell’art. 64 del CAD: sempre che, ovviamente, tali strumenti siano stati forniti, nel frattempo, a tutti i cittadini! Salvo poi comunque dismetterli nel prossimo futuro! Un vero caos insomma…

Senza contare, poi, che si rischia di generare confusione nei cittadini con la sovrapposizione o convivenza di diversi PIN per ogni utente. Anche l’emissione della nuova CIE (Carta d’Identità Elettronica, le cui modalità tecniche di emissione sono state definite dal recente decreto 23 dicembre 2015), infatti, comporterà il rilascio di codici PIN/PUK che dovrebbero permettere all’utente di accedere a servizi online dedicati, ai sensi dell’art. 64 del CAD: quello dello SPID non sarebbe più, quindi, un “PIN unico”, ma ci sarebbero più PIN per ogni cittadino, e non è dato ancora sapere a cosa servirà il PIN della Carta d’Identità Elettronica – se non per ottenere un’identità SPID di terzo livello – una volta che sarà pienamente fruibile il sistema SPID.

Oltre a tali osservazioni, appare utile porre in rilievo la discutibile formulazione della nuova lett. c) dell’art. 65 del CAD, che – se non correttamente interpretata – potrebbe risultare in violazione dell’art. 45 dello stesso CAD, il quale impone il fondamentale principio della verifica della provenienza per attribuire il valore di forma scritta ai documenti trasmessi a una pubblica amministrazione e, quindi, per consentire l’avvio di qualsiasi procedimento amministrativo.

In effetti, con la nuova disposizione della lett. c) dell’art. 65 si vorrebbe sostituire il richiamo espresso alla modalità di invio di istanze e dichiarazioni ai sensi dell’art. 38, comma 3, del DPR 445/2000 (TUDA) – ovvero invio di copia per immagine del documento sottoscritto con firma autografa corredata dalla copia del documento di identità del soggetto dichiarante – con un più generico riferimento a istanze e dichiarazioni “sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento di identità”. Tale formulazione, però, risulta sicuramente meno precisa rispetto all’esplicito richiamo all’art. 38, comma 3, del TUDA, in quanto sembrerebbe potersi astrattamente riferire non solo alle istanze e alle dichiarazioni presentate come copia per immagine, ma anche ai documenti originali informatici “sottoscritti” con una firma elettronica – perfino “semplice” – e presentati (ad esempio attraverso una semplice comunicazione e-mail) con la copia per immagine del documento di identità. Di fatto, dunque, basandosi sul significato letterale della disposizione che si intende introdurre, se non si procedesse all’opportuna interpretazione stessa potrebbero teoricamente considerarsi ricomprese nell’ambito di questa norma – e quindi validamente trasmesse alle PA – anche le istanze e le dichiarazioni contenute nel testo di un’email “ordinaria” (non trasmesse tramite pec-ID, come richiesto alla lettera c-bis dello stesso art. 65), alle quali venga semplicemente allegata la copia per immagine della carta d’identità (chiaramente violando l’art. 45 del CAD che richiede la corretta verifica della provenienza per poter attribuire valore di forma scritta ai documenti trasmessi a una PA e quindi sostituire in toto l’originale analogico, che viene comunque sottoscritto con firma autografa a differenza, ovviamente, di un documento informatico sottoscritto con una firma elettronica semplice).

Non resta che augurarsi che le nuove disposizioni degli artt. 64 e 65 del CAD relative ai servizi erogati in rete e alle istanze presentate alle PA siano riformulate con maggiore precisione e che presto ci sia una capillare diffusione dell’infrastruttura del sistema SPID e un concreto impegno per organizzare e rendere disponibili servizi e procedimenti amministrativi completamente online, anche grazie al coinvolgimento di figure di responsabilità che sappiano gestire in modo serio e competente i processi di digitalizzazione.

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