La gestione dei flussi documentali come strumento di reingegnerizzazione dei processi amministrativi

by ralphbijker

Ad aprire il convegno e-Government, e-Democracy, il 9 ottobre scorso a Villa Miani, Fabio Pistella, Presidente del CNIPA, che ha offerto un’analisi del tema della gestione dei flussi documentali come fattore abilitante della re-ingegnerizzazione e in molti casi dell’ingegnerizzazione dei processi amministrativi nelle PA. Una corretta implementazione di questi strumenti, organizzativi prima ancora che tecnologici, consente una reale semplificazione delle procedure. Riportiamo i passi più significativi del suo intervento.

"Il punto di partenza realistico è che la gestione dei flussi documentali viene percepita in alcune strutture amministrative, in particolare pubbliche, come un adempimento imposto dall’esterno che si aggiunge alle “normali” procedure; la norma del così detto protocollo elettronico – mai termine più infelice è stato utilizzato perché ha ridotto questo strumento a semplice registrazione delle uscite e delle entrate – ha avuto un percorso altalenante e molto difficile. Il protocollo elettronico non si aggiunge, direi anzi che sostanzia le normali procedure, ma va interpretato nel senso pieno come strumento in grado di razionalizzare la gestione dell’informazione nel senso più pieno del termine; le interazioni tra soggetti (persone e persone giuridiche) e in particolare le transazioni tra le diverse componenti della P.A. e tra questa e i cittadini; e il complesso delle procedure utilizzate e l’interazione fra le diverse parti che le compongono.

In definitiva è lo strumento che può aiutarci a raggiungere il nostro obiettivo: minori costi maggiori prestazioni.

"La parola religiosamente coltivata nel nostro contesto è quella delle procedure: la logica della produzione normativa e la logica della guida del funzionamento della PA in realtà fanno riferimento al termine “procedura”. Non mi è chiaro, dal punto di vista statistico, qual è la prevalente interpretazione dei ruoli tra gestione dei flussi documentali e dematerializzazione: si passa da un termine all’altro con eccessiva disinvoltura. 

Tanto per cominciare: è evidente l’interconnessione tra gestione dei flussi documentali e dematerializzazione. Per semplificare, si può sostenere che la gestione dei flussi documentali è strumentale per la dematerializzazione, ma sarebbe riduttivo limitarsi a questa affermazione.

Lasciando da parte queste speculazioni concentriamoci sugli obiettivi che vogliamo raggiungere. Per quanto riguarda la P. A. possiamo classificare i risultati attesi secondo tre direttrici: migliorare le prestazioni; risparmiare su logistica e costi fissi; misurare le prestazioni dei pubblici dipendenti e introdurre sistemi di premialità e sanzione.

Per arrivare a questo risultato sono necessarie alcune tecnologie ICT innovative ormai ampiamente disponibili. Per semplicità mi concentro su due “aggregati”:
– gestione dei flussi documentali (non solo protocollo elettronico) e connessi sistemi di work flow e più in generale di project management (ma non è un problema di offerta, perché i sistemi disponibili sul mercato, chi più chi meno, la potenzialità la danno, è l’impiego che se ne è fatto che non ha colto questa opportunità);
 – connettività, interoperabilità e cooperazione applicativa.

Mi libero subito del secondo punto: la connettività delle P.A. centrali è acquisita, la rete sta crescendo anche attraverso i meccanismi di “rete delle reti” (reti regionali e reti amiche. Cito solo le prime tre, per complessità e grandezza, le più importanti: Emilia Romagna, Toscana e Umbria); e sono in avanzata fase di definizione le regole per la interoperabilità e la cooperazione applicativa.

Mi permetto di dire, alla luce di questo, che non è, quindi, la dimensione connettività/interoperabilità il fattore frenante.

Dato questo prerequisito, cosa manca? Il primo tassello è definire le strutture organizzative, le attribuzioni e quindi i flussi decisionali all’interno di ciascuna Amministrazione. In sostanza: chi c’è, che deve fare, come fa a governare i flussi.

Sicuramente questa è un’occasione per reingegnerizzare i processi, ma io sostengo che sia anzitutto un’occasione, in molti casi – per ingegnerizzare i processi (insomma è una fase costituente, non di riforma). Prendiamo il caso concreto. Un funzionario viene assunto in azienda: viene presentato, portato in giro a conoscere gli impianti e viene accolto con un manuale sull’organizzazione. La PA, però, non accoglie i suoi assunti con la pubblicazione di volumetti: al massimo è disponibile un decreto ministeriale con l’avvertenza che prima che si trasformi in un regolamento organizzativo necessita delle necessarie procedure di conversione. Posso testimoniare che in molti casi la durata di un’organizzazione è minore del tempo necessaria a codificarla: gran parte degli spacchettamenti dei ministeri voluti dal Governo Prodi, non sono stati completati prima della caduta del Governo Prodi. Peraltro tra un DPR e un manuale di organizzazione la parentela è molto lontana. Ammesso che il DPR sia operativo e che sia, in qualche modo, anche comprensibile, pensate voi che l’assetto reale all’interno della struttura sia effettivamente quello notificato dal DPR? Ecco perché dico che, da questo punto di vista, stiamo parlando di una fase costituente e non di riforma, una fase definitoria.

I risultati di uno studio della London School of Economics specificano che è più che triplicata l’efficienza di un investimento se si lavora in maniera coordinata sulla dimensione organizzativa e sulla dimensione dell’ICT. Il processo organizzativo è, dunque, il fulcro. Prendiamo il processo che, in un’azienda,  è seguito dalla divisione produzione: capacità > sistemi funzionali > bacino d’utenza. Partiamo dall’ultimo: iI bacino d’utenza è rappresentato dai destinatari ultimi, quelli cui vanno diretti gli sforzi produttivi: se fossimo in un’azienda ci sarebbe una divisione marketing e vendite interamente dedicata a studiare, giorno e notte, la soddisfazione dell’utenza. E, invece, tipicamente nella PA non ci sono profili professionali che si occupano, in maniera professionale, di questa azione di marketing. Andiamo all’altro estremo: capacità, le cose di cui si occupano i normali contratti. Quanti PC compro, quanti server si trovano in funzione. In definitiva è una roba abbastanza micro. È folle che gran parte dei documenti prodotti per capire cosa deve fare la PA stiano su questa categoria. In un’azienda chiamerei semplicemente il responsabile acquisti e chiederei di comprare quanto serve al miglior costo possibile, ma certo non mi aspetterei da lui la definizione di strategie e priorità per l’azienda. Insomma, ammesso che ci si riesca ad organizzare per capire i bacini d’utenza e quindi i servizi attesi, non è elementare capire che per realizzare velocemente il calcolo della pensione servono 2 PC piuttosto che 4 PC. In mezzo ci sono i sistemi funzionali, componenti, prestazioni attese dal software che risolvono questioni a carattere trasversale. Identificazione, autenticazione. La gestione dei flussi documentali è un aggregato di cose di questo tipo. Per estremizzare: l’azienda un tempo era organizzata non in divisioni di produzione ma in catene di montaggio, frammentate e ripetitive rispetto ai modelli da realizzare. Oggi le procedure amministrative sono l’omologo, nel contesto gestionale della PA, di un modello organizzativo che ha cinquant’anni.

Allora il procedimento amministrativo è il punto dal quale, in qualche modo, partire a reingegnerizzare il sistema. La legge 241/90 prevede che ciascuna amministrazione aggiorni con Decreto Ministeriale l’elenco delle Unità Organizzative, delle procedure affidate a ciascuna unità organizzativa e dei tempi previsti per l’espletamento di queste procedure. Ottimo! Ma ho qui con me una piccola statistica: 20 fra le principali amministrazioni non fanno un aggiornamento dal 2000, un largo numero non lo fa dal 1994.

A complicare questa vicenda, c’è la considerazione che più del 90% delle procedure non si esauriscono all’interno della singola amministrazione ma sono il prodotto di più amministrazioni e il più delle volte questo 90% è prodotto di amministrazioni multilivello – comuni, province, regioni o ministero oltre che Agenzie – ciascuna col suo sistema informativo.
Capito questo, tra le cose più significative abbiamo sentito l’esigenza di creare delle interfacce (metaprotocollo) per governare le interazioni tra più Amministrazioni nel caso, frequente, di procedimenti multi “soggetto”.

Accanto a questa esigenza di un metaprotocollo – protocollo condiviso che faccia capire i rispettivi avanzamenti – noi vediamo l’esigenza di banche dati di interscambio prodotte uno a molti per cui c’è uno solo che alimenta i dati e molti che li leggono e non c’è nessun bisogno, nella maggior parte delle fattispecie, di avere una cooperazione applicativa.

Dove sono i veri ostacoli alla performance: regole poco percorribili, distribuzione irrazionale di risorse di personale,  incertezza nella disponibilità di risorse finanziarie.

Ancor più rivoluzionaria la possibilità di costruire e mettere a frutto un insieme di conoscenze condiviso ad accesso libero di potenzialità incredibili. Sono necessarie alcune tecnologie chiave innovative non solo disponibili ma riconducibili a capisaldi del mondo tradizionale della burocrazia solida: meta dati (il mitico oggetto di ogni lettera tradizionale); XML per la strutturazione dei documenti (il mitico modulo); KMS knowledge management systems (il mitico prezioso collaboratore che si ricorda tutto); business intelligence (mitica questione del coordinamento  e della collaborazione).

Per andare avanti è necessario – all’interno di un quadro di regole chiaro e stabile nel medio periodo – anzituttoun impegno corale di progettualità condivisa stabile nel medio periodo: questo non sta avvenendo. All’interno di ogni singola amministrazione c’è un reiterarsi di proposte per la gestione del personale. Ci sarà da qualche parte un sistema della gestione del personale da adottare come riferimento e sul quale investire per arricchirlo di funzionalità innovative. Ma anche di applicazioni dimostrative funzionanti che facciano da traino: sono le famose eccellenze, e vi assicuro che ce ne sono tante.

I rischi da evitare: la fase di compresenza di sistema tradizionale e sistema innovativo sta durando troppo e sta facendo perdere di credibilità nei decisori e sulle potenzialità innescate da questi strumenti; a questo fa da contrappunto un continuo inseguimento di soluzioni tecnologiche più promettenti e c’è un’idolatria del prototipo di nuova generazione, ma questo ammazza il mercato perché genera aspettative e siamo tutti fermi in attesa di un nuovo modello.

Rispetto a tutte queste considerazioni noi del CNIPA abbiamo, intanto, definito il nostro ruolo, che è quello di contribuire alla creazione di valore per cittadini e imprese da parte della pubblica amministrazione fornendo a questa supporto nell’uso innovativo dell’ICT.

In concreto offriamo consulenza e proposta, norme e standard, valutazione ex-ante – i famigerati pareri –  in-itinere ed ex-post degli investimenti e la gestione di progetti dimostrativi ad alto impatto atteso.

Irrinunciabile agire secondo la “costellazione di ruoli”: da soli non facciamo praticamente nulla. Le stelle della costellazione sono numerose: la P.A. centrale, le Regioni e gli Enti Locali, ma anche altri soggetti pubblici con ruoli “orizzontali”.

Ma questi pur indispensabili interventi tecnici sono poco decisivi se non si adotta un cambiamento culturale e comportamentale: in termini “alti”: etica della responsabilità, ma soprattutto etica del risultato.

In termini più concreti: leggibilità di situazioni e comportamenti, feed-back tra comportamenti ed esiti, e quindi sistema premiante, ma anche premiante a livello di struttura.

Tecnologie e regole sono indispensabili ma non sufficienti: occorre un sistema di valori enunciato condiviso e realizzato e non sarà certo la tecnologia che avrà difficoltà a fornire gli strumenti necessari per fare i passi in avanti assolutamente irrinunciabili".