La gestione informatica associata dei comuni è obbligo di legge

La recente normativa nazionale e la disciplina di riordino territoriale di alcune regioni, incideranno in modo significativo nei prossimi mesi sull’organizzazione informatica dei comuni, in particolare in quelli di piccole dimensioni. A livello nazionale si sta delineando un obbligo generalizzato di svolgimento della gestione associata dell’informatica nei comuni con meno di cinquemila abitanti o tremila nel caso si tratti di comuni montani. Cosa biogna fare in concreto?

Il decreto legge 78/2010, convertito con legge 122/2010 e modificato anche dalla recente legge 135/2012, all’articolo 14, identifica le dieci funzioni fondamentali che i comuni devono svolgere in forma associata. Tra queste, indicate al comma 27, non è compresa direttamente l’informatica, ma la stessa legge, al successivo comma 28, stabilisce che se l’esercizio delle funzioni è legato alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, queste devono essere gestite in forma associata. Il limite temporale è fissato per l’inizio 2014 (3 delle 10 funzioni dovevano essere svolte per l’inizio del 2013).

Tra le 10 funzioni fondamentali del comma 27 sono presenti attività quali la tenuta dei registri di stato civile, la gestione finanziaria, la pianificazione urbanistica ed edilizia che è impensabile che possano essere svolte senza l’ausilio dell’ICT. Va da sè, quindi, che, per quanto l’informatica non sia considerata una funzione fondamentale dell’ente locale, questa è uno strumento sostanzialmente indispensabile per l’esercizio dell’attività amministrativa e, di conseguenza, è la prima che deve essere gestita in modo associato.

Il legislatore si preoccupa anche di specificare cosa comprendono le funzioni legate alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione:

• realizzazione e gestione di infrastrutture tecnologiche di rete dati, fonia, apparati,
• banche dati;
• applicativi software;
• licenze software;
• formazione e consulenza informatica; 

L’obbligo delle gestioni associate è meno restrittivo per i comuni montani dove il limite scende a tremila abitanti, ma la sostanza cambia poco. Su circa 8.100 comuni italiani, ve ne sono quasi 5.700 con meno di cinquemila abitanti e circa 500 sono montani tra tre e cinquemila abitanti. I comuni interessati sono quindi 5.200. Alcune regioni però sono andate decisamente oltre. L’Emilia Romagna ha emanato la legge 21/2012 in cui sono definiti gli ambiti territoriali ottimali per l’esercizio delle funzioni associate. Tali ambiti (nella prima proposta regionale) sono 46 e comprendono tutti i comuni non capoluogo di provincia (ma anche 2 capoluoghi come Ferrara e Forlì); la legge stabilisce inoltre in modo esplicito l’esercizio obbligatorio in forma associata dell’infomatica. In Emilia Romagna quindi 341 comuni su 348 sono chiamati a svolgere le funzioni informatiche in modalità associata.

Cosa devono fare questi enti? Devono aggregarsi tramite Unioni di Comuni o convenzioni con un limite minimo di 10.000 abitanti (modificabile dalle normative regionali). E’ interessante osservare come questa disposizione normativa verrà attuata nell’eterogeno mondo delle municipalità italiane. Fino ad oggi, la gestione associata dell’informatica era stata attivata su una scelta volontaria o sulla base di norme regionali. Sono sorte forme diverse di collaborazione basate sui CST (Centro Servizi Territoriali) regionali, provinciali o sovracomunali, ma molto spesso queste erano focalizzate su attività marginali ed erano formalizzate sulla carta, ma non operative nella pratica. Oggi le amministrazioni devono decidere come leggere queste norme; se cogliere l’occasione di questi adempimenti normativi come una opportunità di miglioramento in termini di efficienza ed efficacia oppure effettuare scelte di basso profilo. Chiariamo che è ancora possibile andare avanti facendo delle ‘belle convenzioni’ con pochi contenuti reali e gestione ICT associata può ancora significare, anche con queste norme, due riunioni al mese su specifici, quanto marginali argomenti.

Capire se si sta facendo sul serio, è comunque molto facile, sono sufficienti due indicatori facilmente identificabili e misurabili: dove sono allocate le risorse economiche e dove è assegnato il personale coinvolto. Se queste entità non sono centralizzate nella gestione associata, è molto probabile che sia stata persa un’occasione di vera spending review e miglioramento.

Chi scrive è un convinto assertore delle gestioni unificate e, più in generale, della riduzione complessiva degli enti tramite processi di aggregazione , ma la strada che si sta proponendo non è certo facile e prima di dare risultati costerà fatica organizzativa perché nessun cambiamento, in particolare nella PA, è indolore.

Se siete un amministratore, un dirigente, un segretario di uno dei tanti comuni interessati a questo processo, forse vi state chiedendo qual è l’approccio da seguire. Cercheremo ora di individuare i 10 punti su cui agire che Vi permetteranno di arrivare alla realizzazione della gestione associata. Analizziamo 4 azioni che agiscono su 6 ambiti di intervento e che potremmo pensare con un modello a matrice ovvero ognuna delle azione considerate dovrà essere attuata sui vari ambiti. Dalle azioni abbiamo escluso il mandato politico iniziale e la decisione di procedere, considerando scontati questi aspetti a seguito delle norme sopra richiamate.

Non entreremo nel dettaglio delle 24 combinazioni (6×4), ma porremo l’attenzione su alcuni aspetti delle 4 azioni. La raccolta dei dati sullo stato di fatto, nonostante dovrebbe trovare riscontro in fonti certe quali il bilancio comunale e la gestione del patrimonio, può incontrare difficoltà nell’analisi dei costi derivanti dai rapporti contrattuali e dalla qualità e quantità delle infrastrutture tecnologiche (computer, server, apparati di rete). Può essere complicato dare una lettura omogenea a informazioni provenienti da fonti diverse.

Chi può condurre lo studio di fattibilità? Non esiste una risposta valida per tutte le stagioni, ma è certamente opportuno evitare conflitti di interesse: forse non è una buona idea farlo predisporre a chi produce software o eroga servizi sistemistici legati a specifiche tecnologie perchè potrebbe condurvi in una direzione legata ai suoi obiettivi di business. Può essere un dipendente con una buona propensione organizzativa o un consulente che sia comunque garante della realizzazione dello stesso.

Le due azioni descritte (raccolta dati e studio) si troveranno ad affrontare e a superare le resistenze provenienti dal personale degli enti coinvolti e dalle aziende titolari di rapporti contrattuali, ma se sono risolte in modo costruttivo e se lo studio riuscirà a definire gli obiettivi del progetto, l’attuazione è forse la fase meno problematica se si dispone di risorse adeguate. Lo studio dovrà decidere cosa fare in concreto ossia come affrontare i sei ambiti di intervento in base alle caratteristiche dei vostri enti.

La definzione degli obiettivi nello studio rende possibile anche la verifica dei risultati, imprescindibile nella moderna pubblica amministrazione. 

Nella tabella degli ambiti di intervento si è cercato di mettere in relazione la complessità di realizzazione con i vantaggi attesi dal percorso di unificazione in termini economici ed organizzativi. I valori vanno da 1 a 5 (il 5 indica molto difficile o molto vantaggioso in base alla colonna) e sono frutto di una valutazione soggettiva di chi scrive. Ogni esperienza è legata ad un contesto diverso, ma forse un consiglio si può dare: iniziate da un ambito relativamente poco complesso che vi dia vantaggi evidenti anche se di dimensioni limitate; potreste provare ad unificare l’assistenza e portare il personale (o i consulenti coinvolti) in una sede unica. In bocca al lupo !!!

* Emanuele Tonelli è laureato in scienze dell’informazione (1993) e giurisprudenza (2010) all’Università di Bologna. È responsabile dei sistemi informativi dell’Unione Reno Galliera (8 comuni in Provincia di Bologna) per cui ha condotto la progettazione e la realizzazione del SIA (Servizio Informatico Associato). Opera anche come consulente ICT sia su aspetti tecnologici che funzionali e organizzativi. Esperto di informatica della Pubblica Amministrazione, ha lavorato per grandi enti (Regione Emilia Romagna, Comune di Bologna) ed aziende private e vanta una consolidata esperienza nel mondo delle utilities (acqua, energia). Ha effettuato studi di fattibilità per la costituzione di servizi unificati, relazionato a convegni sulle soluzioni informatiche degli enti locali, tenuto docenze in ambiti diversi. Attualmente si occupa, tra l’altro, dei progetti di riuso ed e-government per Regione Emilia Romagna. Lo trovate sul sito www.emanueletonelli.it oltre che sui social network linkedin e twitter.