La nuova strategia dei fondi comunitari: verso Programmi orientati ai risultati

La performance delle politiche di sviluppo ha da sempre costituito il fattore più critico nei processi di analisi. Nel corso degli anni l’ammontare di risorse destinato in particolare alle politiche di coesione ha sempre avuto grandi difficoltà ad essere valutato anche, ed in particolare, per quanto attiene al reale impatto sul territorio.

I vari tentativi svolti negli anni di collegare i programmi di spesa al raggiungimento di indicatori non hanno generato evidenti risultati. In questo quadro, un importante e rilevante effetto è certamente costituito dall’introduzione delle cosiddette “opzioni di costo semplificato” (OCS) che, intervenendo concretamente a livello di progetto e collegando spesso la performance realizzativa al trasferimento finanziario delle risorse, stanno unendo alla semplificazione procedurale una riscontrabilità della performance attuativa, se non in termini di impatto almeno con l’evidenza diretta dei risultati o prodotti da realizzare.

In cosa consistono le opzioni di costo semplificato?

I costi semplificati, attivati nella programmazione comunitaria a partire dal ciclo 2007-2013 ma resi effettivi da ultimo con la revisione operata dal Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 (“Regolamento finanziario”), attraverso l’introduzione di un pacchetto normativo ad hoc che negli anni si è via via integrato, consistono in una modalità rendicontativa che non tiene più conto, o meglio può non tener direttamente conto, dei costi effettivi sottostanti e che conduce a calcolare i progetti in base a metodi predefiniti basati sugli output o sui risultati.

In questi casi non è più necessario aver traccia di tutti i passaggi finanziari e dei relativi documenti di spesa e pagamento sottostanti, né in fase di rendicontazione né in fase di controllo, ma è sufficiente l’esposizione del costo e la prova collegata all’indicatore per poter aver diritto al rimborso. In questo modo non solo si riducono notevolmente gli oneri amministrativi ma si sposta l’attenzione – e, conseguentemente, l’effort dell’amministrazione – sul raggiungimento degli obiettivi strategici invece che sulla raccolta e sulla verifica di documenti giustificativi.

Nel corso degli anni, la Corte dei Conti Europea ha raccomandato a più riprese alla Commissione europea di incoraggiare ed estendere l’uso delle OCS, confermando come, nel periodo di programmazione 2014-2020, le stesse abbiano rappresentato la misura più efficace nel ridurre gli oneri amministrativi gravanti sui beneficiari; la Corte, anche di recente, ha inoltre sottolineato quanto fosse fondamentale accompagnare l’opportunità di una semplificazione ad un maggiore orientamento alla performance.

La svolta c’è stata con l’art. 125 del citato Regolamento finanziario del 2018 che ha introdotto le “forme di contributo dell’Unione” ed in particolare una modalità semplificata di costo definita “finanziamento non collegato ai costi”, inserita nei fondi strutturali per il ciclo 2014-2020 e ripresa a riferimento dal Regolamento 2021/241 (Regolamento RRF) e che di fatto costituisce l’unica modalità di rendicontazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) verso la Commissione Europea.

Lo strumento Recovery and Resilience Facility, che si attua attraverso l’approvazione di specifici Piani Nazionali, non prevede infatti una rendicontazione puntuale delle spese, ma i rimborsi che saranno accordati dalla Commissione Europea sono legati all’effettivo conseguimento di target e milestone, che nel nuovo linguaggio comunitario assumono anche un significato differente: con target si intendono i risultati quantitativi, con milestone gli indicatori qualitativi o procedurali.

La procedura attuativa e l’avanzamento finanziario ha sempre importanza, restano alcuni vincoli specifici (ad esempio il tagging digital e climate) ma come dire passa in secondo piano: se non si raggiungono tutti i target e milestone previsti per quella rendicontazione, la Commissione Europea non rimborsa la tranche di finanziamento.

Se nel mondo PNRR, strumento performance based, il “finanziamento non collegato ai costi” è l’unica modalità possibile per ottenere il rimborso, non è ancora così per i fondi strutturali. Questa modalità rendicontativa è stata introdotta e rafforzata nel ciclo 2021-2027: in verità era presente anche nel Regolamento (UE) 1303/2013, ma doveva scontare i tempi per l’approvazione di atti delegati, tanto che l’unico settore di spesa coperto ha riguardato misure a favore dell’efficienza energetica e dell’energia da fonti rinnovabili (Regolamento delegato (UE) 2019/694).

Nel ciclo 2021-2027, tale strumento diventa obbligatorio in base all’art. 37 del recentissimo Regolamento generale (UE) 2021/1060 solo per le misure di rafforzamento della capacità istituzionale, ma potrebbe essere valido per qualsiasi altra fattispecie purché negoziato con la Commissione Europea nell’ambito della proposta di Programma Operativo o in costanza di una successiva riprogrammazione.

Per tanti versi ci troviamo in un momento di passaggio, il legame alla spesa effettiva ed ai costi sostenuti non può e non deve essere completamente rescisso, anche perché le regole vanno comunque e sempre rispettate e poi le frodi, la corruzione, il conflitto di interessi ed il doppio finanziamento devono essere intercettati e corretti, ma l’attuazione concreta delle misure di performance based prenderanno via via il sopravvento, spostando l’attenzione sul cosa voglio fare piuttosto che sul come. Questo è anche l’unico modo per confermare nel tempo le politiche UE di investimento pubblico e fornire uno strumento di controllo civico concreto, perché capace di riscontrare puntualmente i risultati dei finanziamenti e così il rispetto degli impegni assunti del decisore pubblico.