Linee Guida per l’apertura del patrimonio informativo pubblico: un primo commento

Sono state pubblicate il 1 agosto  le “Linee Guida Nazionali per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico”, redatte dall’Agenzia per l’Italia Digitale in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 52, comma 7 del decreto legislativo 82/2005, il Codice dell’Amministrazione digitale.Il nuovo articolo 52, sostituito dal decreto legge n. 179/2012, come convertito dalla legge 221/2012, prevede infatti che “l’Agenzia  definisce  e  aggiorna  annualmente  le  linee  guida nazionali  che  individuano  gli  standard  tecnici,   compresa   la determinazione delle ontologie dei servizi e dei dati, le procedure e le modalita’ di attuazione delle disposizioni del Capo V del presente Codice con l’obiettivo di rendere  il  processo  omogeneo  a livello nazionale, efficiente ed efficace”.Ad avviso di chi scrive, poco risalto è stato dato all’adozione di un testo che, invece, si rivelerà sicuramente fondamentale, non soltanto per il ruolo cardine sia dell’Agenzia che delle Linee Guida stesse, ma, sopratutto, per il fatto che “le  pubbliche  amministrazioni  di cui all’articolo 2, comma 2, del presente Codice si  uniformano alle suddette linee guida”, definizione che ne traccia inequivocabilmente l’ambito di applicazione.Senza alcuna pretesa di esaustività, in considerazione anche della composita matrice, tecnico/giuridica, delle suddette linee guida – a pagina 15 viene evidenziato come “solo una stretta interazione tra figure professionali meno tecniche, ma con conoscenze specifiche di determinate tipologie di dati, e figure più tecniche può portare alla piena attuazione delle linee guida descritte dal presente documento” – nonchè della recente emanazione del testo, scopo del presente commento è quello di effettuare qualche considerazione preliminare su alcuni aspetti principalmente di natura giuridica; si è scelto, per i motivi esposti, di dare rilievo solo ad alcuni punti, nove per l’esattezza, evidenziati dai paragrafi che seguono.

Primo punto: le definizioni

Tra gli aspetti più rilevanti di un atto, oltre alla definizione del preciso ambito di applicazione, risulta fondamentale risalire alle definizioni di contesto, che consentono di specificare con esattezza il/gli oggetto/i di trattazione. Importante, quindi, che, nel caso specifico, a pagina 11 – punto. 1.4 – si trovi un glossario che precisi il significato della terminologia utilizzata nel corpo del testo. Ad avviso di chi scrive, ad ogni modo, sono presenti due definizioni che potrebbero essere rifinite: quella di mashup e quella di riuso.In merito alla prima, si osserva che il termine non nasce in ambito prettamente informatico, ma è originario, invece, dell’ambito delle opere creative, precisamente dell’ambito musicale, dove indica un’opera costituita interamente da parti di altre opere, miscelate tra loro. Il termine è stato poi esteso all’informatica, ad indicare le applicazioni che “pescano” tra varie fonti per fornire nuovi servizi.La seconda definizione, invece, andrebbe chiarita, laddove in ambito informatico viene – si ritiene, correttamente – utilizzata per indicare il software, mentre per i dati il termine da utilizzarsi sarebbe quello di “riutilizzo”. A sostegno, la definizione contenuta nell’art. 1, comma 2, lettera e) del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, ai sensi della quale riutilizzo è “l’uso  del  dato di cui e’ titolare una pubblica amministrazione  o  un  organismo  di  diritto  pubblico, da parte di persone  fisiche  o  giuridiche, a fini commerciali o non commerciali diversi  dallo  scopo  iniziale  per  il  quale  il  documento che lo rappresenta e’ stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali”. Nel corpo del decreto legislativo n. 36/2006, infatti, non si menziona mai la parola riuso, e certo non a caso.L’esempio di pagina 20 rende evidente la confusione terminologica – uso generalizzato come erronea traduzione del termine reuse – e l’ambivalenza del termine: “è importante sottolineare come il concetto del riuso venga più volte evidenziato nella normativa nazionale sia per ciò che concerne i dati, come prima riportato, sia per ciò che riguarda i programmi informatici dove “le pubbliche amministrazioni […] hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono” ai sensi dell’art. 69 del CAD.”Allo stesso modo, sarebbe forse opportuno scegliere definizioni alternative rispetto ad “utenti umani” e “agenti automatici”, di cui a pagina 32, che, pur ascrivibili all’uso del linguaggio tecnico-informatico, potrebbero rendere più complessa l’interpretazione ad opera dei soggetti che saranno chiamati ad applicare le Linee Guida.

Secondo punto: trasparenza e dati aperti

Sulla presunta corrispondenza tra trasparenza ed open data ci si è già espressi in altre sedi. A pagina 17 del testo l’Agenzia evidenzia come i dati aperti siano usati “tipicamente per scopi di trasparenza amministrativa”, ma aggiunge che ”pensare tuttavia ai dati di tipo aperto in termini esclusivi di trasparenza è limitante e ne riduce le potenzialità.”La tesi è condivisibile, soprattutto con riferimento a tale ultima affermazione, ed è indirettamente avvalorata anche dal contenuto di pagina 23, laddove è diretto il collegamento con la competitività, lo sviluppo economico, la crescita (“il riuso e la messa a disposizione delle basi di dati pubbliche sono elementi che le Linee Guida del Piano della competitività 2011-2015, approvate dalla Regione Piemonte, cita come fattori abilitanti in termini di competitività e sviluppo economico regionale. Anche nel caso della Lombardia è enfatizzato il legame tra Open Data e competitività e sviluppo economico come testimonia l’inserimento del tema OD quale componente importante della LR n. 7/2012 – Misure per la crescita, lo sviluppo e l’occupazione”).Obiettivo ultimo dell’open data, quindi, è quello di “far sì che i dati delle amministrazioni siano visti come elemento infrastrutturale e costituiscano una ricchezza per il Paese, un’opportunità di sviluppo economico, di crescita occupazionale, di riduzione degli sprechi e di aumento dell’efficienza”.Valore economico e accountability, pertanto, come ribadito dalle fonti internazionali – meno propense di quelle nostrane ad effettuare una relazione diretta tra trasparenza e dati aperti – per cui la trasparenza diviene uno dei tanti, possibili effetti dell’apertura del dato, ma non certo il suo fine.E’ in questa funzione, quindi, “affinché i dati pubblici costituiscano una ricchezza e un’opportunità per le stesse amministrazioni”, che la nuova pubblica amministrazione, quella che lavora sull’apertura dei dati, è chiamata a ripensare a monte i propri processi, in funzione delle specifiche finalità da perseguire.

Terzo punto: il percorso

Negli ultimi mesi è capitato sovente di interagire con gli “scettici dell’open data”, vittime – a volte anche a ragione – dello sconforto della disillusione. Anche per questo, è rilevante sottolineare l’importanza del percorso fin qui intrapreso, cosa che l’Agenzia non manca di fare: a pagina 21 si sottolinea come l’Italia si sia dotata di una normativa all’avanguardia “relativamente alle modalità di gestione e accesso ai dati pubblici. Tale normativa non si limita a prevedere il principio dell’”Open Data by default”, ma prevede politiche di valorizzazione, strumenti e indirizzi che possono facilitare la produzione di dati aperti di qualità, interoperabili ed utilizzabili da umani e applicazioni informatiche”, evidenziando, oltretutto, come “sia l’agenda nazionale, sia le presenti linee guida sulla valorizzazione del patrimonio informativo pubblico italiano siano già allineati con quanto stabilito in sede G8, estendendo alcuni degli obiettivi sanciti al fine di cogliere le peculiarità proprie del nostro Paese”.Un punto cruciale, che si condivide: come spesso sottolineato anche in passato, nel panorama, piuttosto desolante, dell’Agenda digitale italiana, spicca il lavoro – certo sempre perfettibile – svolto sui dati aperti, che, attraverso una serie di passaggi normativi – niente affatto scontati, soprattutto in Italia – ha permesso all’open data by default di divenire la norma.

Quarto punto: le licenze

Su uno degli elementi da sempre più discussi, quello delle licenze da associare ai dati, ad avviso di chi scrive il quarto elemento a favore: le Linee Guida sembrano effettuare una scelta tendenziale per le licenze della “famiglia” Creative Commons. Infatti, dopo la semplice osservazione – a pagina 24 – per cui “si nota come la maggior parte delle regioni analizzate in queste linee guida abbia deciso di adottare licenze internazionali della famiglia Creative Commons – CC”,  segue l’importante precisazione: ”questo, in ottica e spirito di riuso, può guidare le scelte interne delle amministrazioni, centrali e locali, che si trovano all’inizio o non hanno ancora intrapreso il percorso Open Data”. A pagina 62, poi, ad ulteriore sostegno, si legge che “il principio generale… omissis … è quello di associare ai dati pubblici una licenza aperta… omissis … che consenta di rispettare i requisiti di (i) interoperabilità, anche transfrontaliera, (non limitandosi ai soli confini nazionali) e, per quanto possibile, (ii) di massimo riutilizzo dei dati”. Da tale definizione, sembrerebbe implicitamente esclusa una licenza come la IODL 2.0.La scelta tendenziale per le licenze suddette sembrerebbe avvalorata dall’indicazione contenuta a pagina 62, in merito all’open data by default: vi si legge, infatti, che “è importante ribadire che, ai sensi dell’art. 9 del DL n.179/2012 la mancata indicazione di una licenza associata ai dati già pubblicati implica che gli stessi si ritengano di tipo aperto secondo le caratteristiche principali sancite dall’art. 68 del CAD, già richiamato nell’introduzione delle presenti linee guida (principio dell’Open Data by default)”, e che, “secondo quanto anche definito dall’agenda nazionale sulla valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, nei casi di mancata indicazione della licenza, i dati si ritengono rilasciati secondo i termini stabiliti dalla licenza CC-BY (attribuzione), ossia con il solo obbligo di citare la fonte”.Tale indicazione dovrebbe anche servire a sedare la querelle che, secondo parte della dottrina, vorrebbe indicata di default una “licenza” del tipo CC0 – quindi una “non licenza” in senso tecnico.

Quinto punto: i dati

Altra questione affrontata dalle Linee Guida seppur quasi impliciter, il rapporto tra dato pubblico e dato personale, che vede a pagina 28 una definizione che dovrebbe pacificare coloro che lamentano ancora dubbi su “quali” dati possano essere aperti : “il concetto di dato pubblico esclude, in linea generale, i dati personali per i quali trovano applicazione le norme del “Codice in materia di protezione dei dati personali“.

Sesto punto: caratteristiche dei dati aperti

Sulle caratteristiche dei dati aperti, questione già parzialmente affrontanta in merito alle licenze sui dati, qualche perplessità residua sulla figura n. 2 a pagina 29, che individua i dati aperti come incrocio tra dati gratuiti e dati accessibili, all’interno dei dati pubblici disponibili. A parte l’ovvio rilievo che non tutti i dati di tipo aperto sono gratuiti – costi marginali e, in casi tassativi, costi superiori sono previsti dalle stesse Linee Guida – qualche perplessità residua anche in merito all’accessibilità, non sempre rispettata ( le stesse Linee Guida portano ad esempio i tanti .pdf scansionati, spesso – ma non sempre – non accessibili).Anche per tale motivo, sarebbe, poi, opportuno, precisare a quale tipo di file.pdf ci si riferisca a pagina 52, laddove lo stesso viene inserito tra i “formati per i documenti” a pag. 52

Settimo punto: il decreto legislativo n. 36/2006

Un aspetto sul quale sarebbe opportuno soffermarsi ulteriormente è, ad avviso di chi scrive, il rapporto con alcune definizioni contenute del d. lgs. 36/2006. Un esempio paradigmatico è quello di pagina 43, relativo alle fonti di produzione dei dati: con riferimento ai dati museali vi si legge, infatti, che “Alcuni di questi dati, se l’amministrazione come spesso accade gestisce direttamente alcuni musei, sono governati direttamente dall’amministrazione (fonti interne). Altri possono derivare da diversi soggetti gestori (fonti esterne). Questi ultimi possono essere esposti direttamente come Open Data o forniti per via istituzionale con adeguata licenza”. Sembrerebbe, quindi, che i dati derivanti da “fonti esterne” possano essere esposti direttamente dall’Amministrazione come open data, anche se più di un dubbio a riguardo sembra nascere dalla previsione di cui all’articolo 5, comma 4 del d. lgs. 36/2006, a meno di non precisare diversamente il concetto di “soggetti gestori”.

Ottavo punto: l’integrità del dato

Qualche approfondimento andrebbe sicuramente fatto sul concetto di integrità del dato, diverso dal concetto di “non opere derivate” con il quale spesso viene confuso.A pagina 61, a riguardo, si legge che “è importante sottolineare che nel recente Dgls n. 33/2013 all’art. 7 si stabilisce che i dati pubblici che le amministrazioni devono rendere disponibili online nella sezione “Amministrazione Trasparente” dei siti istituzionali devono essere in formato di tipo aperto e riutilizzabili “senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”. Tale disposizione sembra quindi indicare una tipologia di licenza che, sulla base dei parametri indicati in Tabella 4 consente di preservare la paternità (attribuzione) e non consente di modificare i dati (no lavori derivati).Secondo questa interpretazione, quindi, la stessa opzione per una CC-BY come licenza “di default” non sarebbe ipotizzabile, atteso che la stessa, consentendo “opere derivate”, non sarebbe più conforme alla nuova definizione introdotta dalla l. 190/2012 e trasfusa nel successivo d. lgs. n. 33/2013.Contro tale interpretazione, soccorre la stessa Open Definition, che al punto 7, a proposito dell’integrità, dice espressamente che “the license may require as a condition for the work being distributed in modified form that …omissis”, con ciò evidenziando con certezza la diversità tra i due concetti.

Nono punto: tariffe e costi

Infine, una menzione alle indicazioni di pagina 64 relative alle tariffe superiori ai costi marginali, che risulterebbero ammissibili “in due casi eccezionali: se è un ente pubblico che deve coprire i costi di supporto alla propria attività amministrativa; se è un istituto della cultura come ad esempio una biblioteca, un’università, un museo o un archivio”.Nel definire tali ipotesi, le Linee Guida utilizzano le definizioni – in realtà non assolute, causa l’uso del condizionale – previste dalla nuova direttiva 2013/37/UE di riforma della precedente direttiva europea sul riutilizzo delle informazioni del settore pubblico, introducendo, pertanto, degli obblighi ancora non recepiti all’interno del nostro ordinamento; dalla data della sua adozione, infatti – la direttiva è stata pubblicata in G.U.U.E. il 27.06.2013 – gli stati membri hanno 2 anni di tempo per il recepimento, nonchè per provvedere, con atti interni, a specificare quei criteri “oggettivi, trasparenti e verificabili” che ne dovranno guidare l’operato.