Open Government, luci e ombre del Piano d’Azione italiano: il rapporto

È andato in consultazione il rapporto indipendente sul secondo Piano di Azione italiano 2014-2016 in ambito di Open Government Partnership (OGP), elaborato con il coordinamento del Dipartimento della Funzione Pubblica a fine 2014. Il meccanismo indipendente di valutazione (Independent Reporting Mechanism – IRM) pubblica, infatti, per ogni nazione partecipante all’OGP, un rapporto di medio termine e uno finale sul Piano d’azione nazionale. Questo rapporto punta a definire uno stato di avanzamento del Piano, sotto più profili, tra cui anche quello della significatività delle azioni definite nel Piano, oltre che dei risultati raggiunti.

Obiettivo del Piano è far sì che l’Italia progredisca verso l’attuazione dei principi dell’Open Government, e quindi della Trasparenza, in cui ricade anche il tema del Foia (Freedom of Information Act), della Partecipazione e Collaborazione, dell’Accountability e, più in generale, che progredisca nell’affermazione concreta (e non solo normativa) dell’ openness, che vuol dire anche favorire la partecipazione attiva e consapevole dei cittadini, mettendoli nelle condizioni di informazione adeguate e dando loro la possibilità di fornire contributi e feedback.

Il rapporto, molto ben strutturato, espone un’interessante valutazione sulla parte del Piano relativa alla partecipazione, dove sottolinea non solo la mancanza di risultati ottenuti e di azioni in corso, ma anche la scarsa ambizione del piano stesso. Certamente un punto da migliorare, anche a livello di proposta, da parte degli stakeholder.

Interessanti le raccomandazioni trasversali del rapporto elaborato dai ricercatori IRM, che mettono soprattutto in primo piano la necessità di un adeguato coinvolgimento della società civile: “[..] il Governo dovrebbe fare di più per coinvolgere la Società Civile nel processo, per aumentarne la partecipazione in ogni stadio del Piano d’Azione OGP. Inoltre, è necessario che la Società Civile italiana aumenti la propria partecipazione, mantenendo una chiara separazione tra ruoli pubblici e privati “, così come evidenziano alcuni punti strategici le cinque raccomandazioni finali a cui il governo è chiamato a rispondere:

1. Aumentare la partecipazione e il coinvolgimento della Società Civile e del settore privato nel processo OGP e nello sviluppo del nuovo Piano d’Azione”.
2. Istituzionalizzare un Forum multi-Stakeholder per le consultazioni regolari, allo scopo di coinvolgere gli Stakeholder, di coinvolgere nuovi attori e di creare un processo di feedback.
3. Adottare metriche chiare per tenere traccia delle implementazioni delle riforme in materia di trasparenza, responsabilità e anti-corruzione
4. Aumentare la disseminazione delle attività e dei contratti governativi, includendo più open data sui beneficiari di pagamenti e sui conflitti di interesse.
5. Definire ruoli e risorse chiare per le differenti istituzioni coinvolte nel processo OGP

I punti chiave sono quindi legati alla necessità di una partecipazione sistematica e non estemporanea (come quella che ha portato all’elaborazione del Piano), alla misurazione (in qualche modo l’accountability applicata alle azioni stesse del Piano), alla governance (probabilmente poco chiara perché in assenza di una strategia complessiva di Open Government), al valore maggiore da attribuire agli open data.

Se andiamo nello specifico della valutazione, le azioni riguardanti la “Partecipazione” hanno il giudizio peggiore (le azioni sono ritenute di impatto minore e comunque neppure avviate, in ritardo), alla pari di quelle sulla “Cittadinanza digitale” (l’azione è di impatto minore, l’obiettivo non chiaro e quindi lo stato di avanzamento non definibile), mentre una valutazione abbastanza positiva è riservata per le azioni “Trasparenza, Integrità, and Responsabilità”. Tra queste, quella relativa alla realizzazione e messa a regime di soldipubblici è l’unica che risulta effettuata e a cui è quindi attribuito il “contrassegno” di completamento, mentre le altre (reingegnerizzazione dell’interfaccia web di ANAC e rifacimento del portale dati.gov sono valutate in modo sostanzialmente positivo, anche se ancora in corso di realizzazione.

Se Soldipubblici è diventata ormai una buona pratica consolidata, anche nella normativa, una riflessione in più credo meriti il tema del portale.

A parte il rifacimento di design del portale e l’introduzione di qualche funzionalità, è forse troppo generosa la considerazione che “ Il numero di dataset nel portale è in continuo aumento e, alla data della presente analisi, settantasei istituzioni hanno pubblicato 10,348 dataset”, poiché in verità la quantità è sostanzialmente ferma da ottobre 2015, anche per la riflessione in atto sulla “missione” del Portale. Anche perché la valutazione chiude con un giudizio severo “ Tuttavia sia la qualità sia la quantità dei dataset richiedono un maggiore sforzo. Ad esempio, molte istituzioni nazionali non hanno rilasciato dataset in formato aperto o non hanno aggiornato i dataset presenti; in alcuni casi i link ai dati risultano compromessi ”. Che, di fatto, significa che i dati esposti sono poco riusabili e che molti ancora mancano.

Nella riflessione governativa questa valutazione dovrebbe essere considerata per quello che è, una criticità da affrontare, l’evidenza di un approccio organico da attuare. Perché tocca il cuore della strategia sull’open government.

La disponibilità di dati, aperti e di qualità, è infatti la base abilitante delle politiche di open government:

• è attraverso i dati aperti che la trasparenza si realizza compiutamente, e l’accesso civico trova la sua effettiva concretizzazione. La fioritura di documenti in formato immagine nella sezione “Amministrazione Trasparente” di molte pubbliche amministrazioni è chiaramente la negazione sostanziale della trasparenza. Ed è ancora più grave quando questo avviene su dati su cui si ha necessità di effettuare verifiche di controllo, come avviene nelle commissioni parlamentari sui dati di bilancio dello Stato;
• è la disponibilità di dati, aperti e di qualità, che consente la reale partecipazione dei cittadini, che quindi possono contribuire consapevolmente e in modo informato alle decisioni, alle scelte e alle azioni pubbliche;
• è soltanto con la disponibilità di dati, aperti e di qualità, che si può concretizzare l’accountability, il “dar conto” delle pubbliche amministrazioni, ma anche la stessa possibilità che le amministrazioni siano in grado di monitorare le azioni avviate e valutare gli stati di avanzamento. Per questa ragione, è stato certamente fondamentale l’inserimento nella Riforma della PA del concetto di controllo di gestione (sistema unico di dati e di indicatori per la valutazione delle performance delle amministrazioni), purtroppo non sostanziato ancora nel decreto del nuovo Cad attualmente in discussione.

I tre ambiti sono strettamente correlati e si basano in profondità sulla sostanziale ed organica diffusione dei dati aperti di qualità.

Credo sia essenziale la sottolineatura. I dati in formato aperto che non hanno una qualità verificata e dichiarata sono di fatto inaffidabili e non riusabili, e aprire i dati è oggi una necessità e un’azione essenziale per la missione stessa della PA.

Bisogna avere la determinazione e il coraggio di pensare con una visione a lungo termine e organica, e che alla fine coincide con l’attuazione concreta del concetto di openness, e quindi di conoscenza aperta. Seguendo l’Open Knowledge Foundation, la conoscenza aperta è quella che gli open data diventano quando sono utili, usabili ed effettivamente usati . “Open Knowledge”, cioè “qualsiasi contenuto, informazione o dato che le persone sono libere di usare, riusare e ridistribuire, senza restrizioni legali, tecnologiche o sociali”. Obiettivo strategico, a lungo termine, è quindi la realizzazione delle condizioni che possono permettere la piena attuazione della “open definition” applicata a informazioni, dati, conoscenza, in termini di

• disponibilità e accesso;
• utilizzo, riuso e ridistribuzione;
• partecipazione universale (tutti devono poter usufruire dei dati).

Questo passa attraverso la scelta di porre, nei fatti, i dati aperti come base della trasformazione digitale della PA e dell’amministrazione aperta da realizzare, puntando

• ad una strategia per il riutilizzo dei dati, andando oltre l’adempimento formale;
• all’ecosistema da sviluppare, coinvolgendo gli attori (privati e pubblici) interessati al riuso dei dati;
• alla qualità dei dati, base essenziale per il loro riuso e la realizzazione di servizi;
• allo sviluppo delle competenze necessarie, utilizzando le definizioni di profili già esistenti nell’ambito e-CF e Uninfo (come il Chief Data Officer o il Data Scientist);
• alla valorizzazione delle buone pratiche, perché molte amministrazioni possono già esporre iniziative e competenze di riferimento.

Non possiamo accontentarci di (benvenuti) buoni esempi. Le raccomandazioni finali del rapporto sono importanti nel cambio di approccio, e bisogna essere consapevoli che il percorso non è facile né breve.