eU-maps®: una risposta operativa per il buon utilizzo dei fondi europei

La risposta italiana ed europea alla pandemia

Nel 2020 l’Italia ha superato la cifra non ordinaria di oltre 155 punti percentuali nel rapporto debito/PIL, oltre venti punti in più rispetto al livello del 2019, da alcuni anni stabilizzatosi sui 134 punti. Il dato rende la spesa pubblica italiana difficilmente sostenibile, in particolare rispetto alle future generazioni, soprattutto se rapportata con i criteri di convergenza definiti a Maastricht e ripresi nel TFUE che prevedono, tra gli altri, il limite al 60% del rapporto tra debito e PIL Nazionale (“a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato”)[1]. Una risposta alla crisi verticale del Paese causata dal Covid-19, immediata ed in linea con risposte a crisi di portata inferiore dei decenni precedenti.

Nello stesso 2020, parallelamente, si è chiuso il negoziato per il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2021-2027[2], che ha visto prevalere i paesi europei diversamente frugali nella risposta alla crisi prima sanitaria, poi economica e sociale causata dal Covid-19, andando a sommare uno strumento nuovo, straordinario, definito Next Generation EU per 750 miliardi di euro[3], per una cifra complessiva per il periodo 2021-2027 di 1824,3 miliardi di euro.

Del Next Generation EU l’Italia beneficerà per circa € 210 miliardi, tra React EU e Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Quest’ultimo, il PNRR, con una dotazione di €191,5 miliardi di euro arricchita dal cofinanziamento nazionale del Fondo Complementare, con circa 1000 tra milestone e target da raggiungere entro il 2026, distribuite nei diversi semestri, tra le quali 527 “di rilevanza europea” il cui raggiungimento da diritto ai pagamenti UE, secondo un principio definito “performance based”, è certamente lo strumento maggiormente sfidante ed innovativo, nonché quello con maggiore copertura mediatica.

Non dimentichiamo tuttavia altri due strumenti fondamentali per la ripresa. L’Accordo di Partenariato, che contiene i fondi europei concorrenti destinati all’Italia, la cui approvazione si attende per luglio 2022, comprende circa €43 miliardi di fondi europei che vedranno affiancarsi il co-finanziamento nazionale per un totale di circa €76 miliardi da spendersi entro il 2030 (grazie alla regola N+3[4]) attraverso Programmi Regionali e Programmi Nazionali.

Il secondo strumento cui ci riferiamo è il Fondo di Sviluppo e Coesione 2021-2027, con una dotazione di € 73,5 miliardi interamente coperti con fondi nazionali, che trovano attuazione attraverso i c.d. Piani di Sviluppo e Coesione gestiti da Ministeri e Regioni.

La complessità nella realizzazione dei fondi europei

Sommando i tre pilastri in un vasto e complesso portfolio di interventi, con un semplice conteggio matematico parliamo di circa € 371 miliardi di euro tra fondi europei e nazionali, da realizzare negli anni a venire secondo la logica programma-progetto.

Mentre come detto ad inizio articolo, conosciamo la macchina pubblica abile e capace nella spesa ordinaria anche attraverso il deficit, con una conseguente crescita del debito pubblico che in assenza di investimenti diviene una potenziale zavorra per il futuro, non altrettanto può riscontrarsi nella fatica notevole nella gestione di investimenti e, più in generale, nell’orientare il lavoro alla logica ‘programma-progetto’, maggiormente stringente nel raggiungimento di obiettivi all’interno di vincoli di tempi-costi-qualità.

Da quest’ultima sfida appunto, il saper orientare i fondi da gestire nel raggiungimento di obiettivi, di outcome e, infine, di valore pubblico[5] da lasciare alle generazioni future, deriverà il significato autentico della definizione “Next Generation”, ed il beneficio che otterranno le generazioni che infine dovranno convivere con e pagare il debito.

Come fare?

Con l’Istituto Italiano di Project Management abbiamo presentato il “Manifesto per il buon utilizzo dei fondi europei”, con il quale auspichiamo che il portfolio di interventi finanziati dai fondi europei venga gestito secondo principii e competenze di Portfolio, Program, Project Management per garantirne il raggiungimento di output ed obiettivi orientati al valore pubblico, e non solo considerando obiettivi di spesa.

A questo dispositivo di proposte pragmatiche, affianchiamo un ulteriore strumento operativo da intendersi quale kit di conoscenze e tool a disposizione di chiunque, a diverso titolo, si occupi della esecuzione e gestione di fondi europei: il modello ISIPM eU-maps®.

eU-maps® nasce dalla esigenza di un gruppo di professionisti di integrare il project management nella esecuzione dei fondi europei, dopo un lungo periodo di analisi, studio e sperimentazione, attualmente eU-maps è:

• un framework integrato di 4 aree di conoscenza e 42 processi standardizzati;
• una qualificazione di competenze rilasciata da ISIPM, a seguito di verifica, e relativo albo;
• uno standard formativo per funzionari e dirigenti pubblici e professionisti del settore;
• un albo di docenti accreditati;
• un testo di riferimento “Guida alla formulazione e gestione dei progetti europei. Il modello eU-maps”, edito da Franco Angeli.

Il modello eU-maps integra quattro differenti aree di conoscenza necessarie ed auspicabilmente condivise da chiunque a diverso titolo si occupi di fondi europei.

1. Elementi di contesto dei Fondi Europei. Unisce in una catena logica la parte alta con la parte operativa dei fondi europei. Nella prima vi si comprendono i Trattati, in particolare gli obiettivi come declinati nell’art. 3 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) e le istituzioni europee, passando per la Visione periodica (decennale) compresa nei documenti europei e negli accordi internazionali di carattere strategico. Segue il Quadro Finanziario pluriennale, che nel ciclo di vita 2021-2027 vede affiancato dallo strumento straordinario definito Next Generation EU. Le singole rubriche trovano attuazione nelle politiche settoriali, su tutte ricordiamo la Politica di Coesione Economica, Sociale e Territoriale, dei riferimenti politici europei per qualsiasi tema che trova attuazione nei fondi europei. I fondi europei sono l’autentico snodo tra parte alta-strategica e parte operativa della catena logica dei fondi europei, con la divisione nell’esecuzione del bilancio europeo tra fondi diretti e concorrenti, che qualificherà i Programmi finanziati.

Segue la parte operativa della catena logica, con una area operativa che unisce Programma e Progetti finanziati, con una rilettura del Project Cycle Management.

• Tecniche e metodologie di euro-progettazione. Vengono ripresi sequenze e strumenti del Logical Framework Approach come base per la formulazione di una proposta progettuale in risposta ad un bando e, in ottica più ampia, come base di conoscenza per la stesura corretta di call for proposals o call for tender, in entrambi i casi al fine di finanziare e realizzare progetti pertinenti, fattibili e sostenibili.
• Project e Program Management. Vengono analizzati gli standard di Project Management in ottica di integrazione con le prime due aree di conoscenza citate, in particolare secondo la UNI ISO 21500, superata recentemente con la 21502. Si utilizza lo standard ISIPM base ed in parte lo standard ISIPM AV per quanto riguarda la distinzione tra deliverable e processi di prodotto e di project management, e la standardizzazione dei processi di project management racchiusi nei diversi gruppi di processi e gruppi tematici.
• Elementi di integrazione. Vengono integrate le precedenti tre aree di conoscenza in un unico framework logico, che riprende gli step del project cycle management, standardizzando output per ciascuno step, differenziando i soggetti finanziatore ed esecutore in due distinti livelli, individuando un unico ciclo di vita del progetto, che preceduto dalla individuazione della project idea, suddivide due fasi: formulazione della proposta progettuale, realizzazione della stessa ove finanziata. Il tutto è racchiuso in gruppi di processi di prodotto e di project management adattati e standardizzati in 42 differenti processi.

[1] Per i criteri di convergenza si veda Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, art. 140.

[2] Si veda Regolamento del Consiglio che stabilisce il quadro finanziario pluriennale. 17 novembre 2020

[3] Si veda Regolamento del Consiglio che istituisce uno strumento dell’Unione europea per il sostegno alla ripresa dell’economia dopo la crisi Covid-19. 17 novembre 2020

[4] Si veda art. 105, Reg (UE) 2021/160 del 24 giugno 2021

[5] Si veda ‘Il valore pubblico. La nuova frontiera delle Performance.’ Enrico Deidda Gagliardo. 2015 Edizioni Rirea.