Fondi di coesione: rinunciare all’ossessione dell’assorbimento per salvare la qualità degli investimenti?

Le circostanze in cui prende avvio la programmazione 2021-2027 dei fondi di coesione, dopo la stipula dell’Accordo di Partenariato in luglio, lasciano purtroppo intravvedere il ripresentarsi di alcune tare storiche. Una in particolare, fin troppo spesso ignorata, è il circolo vizioso tra ritardi attuativi e incentivi all’assorbimento. Si tratta di un effetto indesiderato che in ultimo deriva dallo stesso orientamento ad incoraggiare la spesa sottesa ai regolamenti della politica europea di coesione. La problematica, inoltre, ha natura generale, nel senso che interessa tutti i paesi membri o per lo meno la maggior parte di essi. Ma in Italia, per la mole di finanziamenti di cui siamo beneficiari e la complessità della governance, assume forme più accentuate. Per capire il fenomeno in tutta la sua portata occorre muovere da una premessa scomoda ma lapalissiana.

Esiste oggi un oggettivo scarto tra la capacità di spesa di molte istituzioni e la dotazione di fondi europei che sono chiamate a gestire o attuare (in diversi ruoli). Questo gap è non solo legato ad un’insufficiente capacità amministrativa, a sua volta imputabile a organici sottodimensionati o carenti delle necessarie professionalità. La complessità dei regolamenti costituisce a sua volta un ostacolo, alla stessa stregua di una serie di fattori di contesto. Ad esempio, la peculiare struttura produttiva di una regione, la sua dotazione di capitale umano, e perfino di capitale sociale, possono influenzare indirettamente il ritmo di attuazione dei programmi.

A fronte di queste criticità, gli obblighi stringenti relativi ai tempi di spesa, prevedendo il disimpegno delle risorse in caso di non rispetto, operano una curiosa eterogenesi dei fini. Agiscono cioè come un incentivo perverso, anziché virtuoso, all’assorbimento: il timore di perdere le risorse innesca, soprattutto nell’ultimo tratto di programmazione, una corsa alla spesa che finisce per inficiare la qualità e coerenza stessa di una porzione degli investimenti. Chiunque abbia lavorato nel mondo dei fondi strutturali ne ha fatto purtroppo esperienza diretta. Ma sul trade-off tra qualità della spesa e assorbimento esiste ormai anche evidenza scientifica. Un recente studio di Benoit Dicharry dell’OCSE ha riscontrato come esso sia più accentuato nelle regioni meno sviluppate, quindi anche quelle del Mezzogiorno d’Italia. Un fatto che non sorprende perché queste regioni sono destinatarie di una quota maggiore di fondi pur avendo un tessuto amministrativo più debole, o a volte semplicemente più ridotto, delle altre.

La nuova programmazione potrebbe quindi prefigurare l’aggravarsi di questa situazione in vari paesi. Per almeno due ragioni: la prima è un ulteriore restringimento dell’arco temporale di spesa, dovuto a cause fattuali (maggiori ritardi in fase d’avvio del ciclo) e regolamentari (spese eleggibili fino al 2029, un anno in meno rispetto al precedente ciclo); la seconda è che il PNRR è andato ad aumentare esponenzialmente la pressione sulla già claudicante capacità istituzionale della nostra PA. Che fare allora?

È chiaro che, per non incorrere più negli stessi errori, occorre una profonda riflessione sul futuro. È   necessario innanzitutto mettere sotto la lente d’ingrandimento, e in caso ripensare, alcune regole disegnate per favorire l’assorbimento, a cominciare da quelle sul disimpegno automatico. E al contempo rafforzare l’enfasi sull’orientamento al risultato: ad esempio sposando la logica soggiacente i PNRR, secondo cui i pagamenti sono legati al raggiungimento di target e non più ai costi reali. Queste sono solo alcune piste di lavoro che andrebbero approfondite con un dibattito a tutto tondo.

Ma una riforma del futuro quadro regolamentare in questa direzione non potrà sortire gli effetti desiderati se nel contempo non si lavora a rovesciare fin da questa programmazione la narrazione dominante che considera i ritardi e il fallimento del pieno assorbimento alla stregua di un vero e proprio stigma. È proprio la pressione politica e sociale originata da questa idea, figlia di un malinteso manifesto, che ha da ultimo contribuito a produrre ampie aree di “cattivo” assorbimento. Oggi, nonostante la politica di coesione disponga di un robusto apparato di valutazione dei risultati che si è andato affinando in tre decenni, si continua a giudicare in larga parte la performance dei programmi sotto la luce, parziale se non fuorviante, dell’avanzamento di spesa.  

Bisognerebbe, piuttosto, accettare con serenità la possibilità che non tutti i programmi riescano a fine ciclo a impiegare tutte le risorse ad essi allocate, e cominciare a dare una connotazione non negativa a questa evenienza. A maggior ragione se rinunciare al pieno assorbimento porta benefici sul fronte della gestione. Non è detto che questo scenario comporti peraltro una perdita dei fondi per la regione o il paese interessati se si ripensano gli stessi meccanismi budgetari alla base: si potrebbe perfino ragionare su norme che permettano di riportare le somme non spese sulla programmazione successiva così da non perderle. L’Italia potrebbe e dovrebbe farsi carico di questa riflessione in sede europea a mano a mano che la discussione sul ciclo finanziario post-2027 comincia a dispiegarsi.