I Piani di rafforzamento amministrativo. Lo strumento italiano per migliorare la capacità amministrativa della PA nelle politiche di sviluppo

I Piani di rafforzamento amministrativo (PRA) sono uno strumento innovativo che l’Italia, unica tra gli Stati Membri dell’Unione, ha definito e attivato nella programmazione 2014-2020 della politica di coesione per intervenire a migliorare la capacità di gestione delle risorse dei fondi strutturali delle amministrazioni titolari di programmi operativi. I PRA rappresentano una parte dell’articolata strategia nazionale di rafforzamento della capacità amministrativa descritta nell’Accordo di Partenariato per l’Italia.

Il precedente periodo di programmazione ha messo in luce alcuni elementi di debolezza connessi alla capacità amministrativa che hanno rallentato i livelli di assorbimento delle risorse Ue da parte delle amministrazioni titolari di PO. Criticità più volte evidenziate nelle Raccomandazioni specifiche per Paese della Commissione europea e nell’ambito del Position Paper della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020.

Ora, attraverso i PRA, ogni amministrazione impegnata nell’attuazione dei Programmi Operativi esplicita, con riferimento a cronoprogrammi definiti, l’azione per rendere più efficiente l’organizzazione della sua macchina amministrativa. Sebbene i PRA costituiscano certamente uno strumento di project management non si limitano a questo, inquadrandosi in un processo più ampio che interessa diversi aspetti.

Un carattere fondamentale dei PRA è rappresentato dall’elevato livello di impegno assunto da parte dell’amministrazione. I PRA sono infatti sottoscritti dai Presidenti delle Regioni o dai Ministri e prevedono che un referente di vertice dell’amministrazione (Responsabile Tecnico del PRA) vigili sulla loro attuazione, verificandone – anche sulla base dei monitoraggi quadrimestrali – l’avanzamento e indicando eventuali azioni correttive per assicurare qualità, efficacia, efficienza e tempestività alle misure di miglioramento amministrativo contenute nei Piani. I Responsabili dei Piani costituiscono i punti di contatto delle amministrazioni titolari dei PRA con le strutture di governance centrali.

A livello nazionale sono operative due strutture, Comitato di Indirizzo per i PRA e Segreteria Tecnica, istituite presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e coordinate rispettivamente dal Segretario Generale della Presidenza del Consiglio e dall’Agenzia per la Coesione Territoriale con il compito di indirizzare, monitorare e – nel caso della Segreteria Tecnica – supportare l’attuazione dei PRA, attraverso la costituzione della rete dei Responsabili.

Altro elemento essenziale nel processo è il rafforzamento della rete partenariale. La collaborazione con le diverse componenti istituzionali coinvolte e con i partner operativi è parte di un’azione complessiva di rafforzamento che trae forza dall’analisi dei fabbisogni, dal confronto con i territori, dalla raccolta e messa a sistema di esperienze da condividere. Un’azione che punta anche a orientare l’operato dei soggetti coinvolti, a vario titolo, nella governance multilivello, con iniziative di apertura alla partecipazione del partenariato discendente nei processi di co-progettazione.

Il processo di attuazione prevede, infatti, l’applicazione di un modello sempre più partecipato, garantendo il coinvolgimento delle istituzioni attraverso un’azione di promozione e ascolto dei fabbisogni e delle esigenze operative. Tale azione permette di rispondere ai fabbisogni effettivi del territorio, di individuare gli strumenti programmatici e finanziari idonei, di indirizzare in modo appropriato ed efficace il processo di attuazione degli interventi, con lo scopo di stimolare sinergie con altri strumenti finanziari ed evitare possibili sovrapposizioni.

Un ruolo fondamentale è costituito dal controllo pubblico sull’operato delle amministrazioni. Un’informazione trasparente e costante sui Piani e sui relativi livelli di attuazione consente all’opinione pubblica una reale valutazione della capacità, anche politica, di adempiere agli impegni assunti. I Piani sono pubblicati sui siti istituzionali delle amministrazioni, il relativo stato di attuazione viene discusso nei Comitati di Sorveglianza e trova spazio nei Rapporti Annuali di Attuazione. Il monitoraggio quadrimestrale, che riporta anche un confronto sull’avanzamento delle diverse amministrazioni, viene pubblicato sui siti dell’Agenzia per la Coesione Territoriale e del PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020 nelle sezioni dedicate.

I Piani hanno una durata biennale e tutte le 29 amministrazioni titolari di PO hanno oggi un PRA approvato. La tipologia di interventi proposti dalle amministrazioni riguarda principalmente il ricorso a strumenti di semplificazione dei costi per consentire una riduzione degli oneri amministrativi dei beneficiari in fase di rendicontazione e controllo, anche al fine di focalizzare i progetti più sulla qualità che sui relativi processi di spesa. Altro aspetto individuato è la modellizzazione e standardizzazione dei processi e il rafforzamento delle strumentazioni informative di supporto alla gestione, alle attività di rendicontazione e controllo del Programma, alla digitalizzazione, alla dematerializzazione e all’interoperabilità tra banche dati.

Nel 2017, al termine della prima fase biennale dei PRA, è previsto l’avvio di una seconda fase con una revisione dei PRA, basata sulla valutazione dei primi risultati conseguiti. La seconda fase integra elementi di forte semplificazione e di standardizzazione dei processi con l’obiettivo di superare alcune criticità incontrate nella prima fase. La seconda fase fa leva su un processo di autovalutazione strutturato attraverso il quale ogni amministrazione, compilando un questionario specifico, è stata chiamata a presentare gli interventi di successo, gli obiettivi programmatici, le criticità, i fabbisogni e le esigenze attuative che costituiranno la base dei nuovi Piani.

Nella seconda fase PRA saranno introdotti indicatori di efficacia finanziaria e di efficienza realizzativa unici per tutte le amministrazioni cui spetterà esclusivamente di indicare le baseline e i rispettivi target. Verrà, inoltre, attivata la possibilità di revisione annuale dei PRA in modo da allineare gli interventi di rafforzamento a ulteriori esigenze operative nate successivamente all’adozione dei Piani. Saranno rafforzate le attività di comunicazione nei confronti dei cittadini e verranno raccolte e diffuse – attraverso la rete dei responsabili PRA – le buone prassi realizzate per garantire la replicabilità delle esperienze di successo.

Infine, sarà introdotto un maggior livello di qualità nel monitoraggio, in particolare relativamente ai target il cui conseguimento sarà verificato attraverso specifici logaritmi alimentati dai dati presenti nella Banca Dati Unitaria del MEF-IGRUE, sulla base del medesimo processo di validazione già definito per i fondi strutturali. In altre parole, il Piano diventerà esso stesso uno strumento di rafforzamento del monitoraggio nazionale in quanto i target di efficacia e di efficienza dipenderanno anche dalla capacità delle amministrazioni di avviare una corretta implementazione della Banca Dati Unitaria.

La seconda fase avrà anche un elemento aggiuntivo: da una parte sarà focalizzata maggiormente sui fondi strutturali, dall’altra aprirà a ulteriori interventi di rafforzamento che ogni amministrazione potrà declinare autonomamente, personalizzandoli nel proprio Piano e che potranno avere impatto sul complesso delle policies di sviluppo dell’amministrazione.

I PRA rappresentano un’innovazione di carattere culturale e iniziano a essere riconosciuti come un’importante opportunità di crescita e a costituire parte integrante delle agende politiche. L’intero processo è seguito con estrema attenzione dalla Commissione europea e di recente la Commissaria al lavoro e agli affari sociali e la Commissaria alle politiche regionali hanno comunicato al Governo italiano che la sperimentazione dei PRA costituisce un punto di riferimento importante non solo nell’ambito delle politiche di coesione ma in generale sulle riflessioni in merito alla capacità amministrativa riferite alle riforme strutturali della zona Euro.

L’Italia è impegnata fortemente nel processo di definizione e attuazione dei Piani e nel garantire il raggiungimento degli obiettivi previsti. Sta a tutti noi, cittadini compresi, proseguire il lavoro per fare dei Piani di Rafforzamento Amministrativo un’esperienza di successo italiana da replicare a livello europeo in vista dei prossimi cicli comunitari.

Questo articolo è parte del dossier “Programmazione Europea 2014-2020, a che punto siamo”