La politica di coesione nella strategia europea di sviluppo sostenibile

Questo articolo è tratto dal capitolo “Programmazione europea” dell’Annual Report di FPA presentato il 18 gennaio 2024. La pubblicazione è gratuita

Una delle prime mosse della Commissione di Ursula von der Leyen nel lontano 2019 è stata il lancio del Green New Deal, il cui obiettivo principale è di stimolare politiche e investimenti per far fronte ai cambiamenti climatici e al degrado ambientale garantendo che:

• nel 2050 non siano più generate emissioni nette di gas a effetto serra;
• la crescita economica venga dissociata dall’uso delle risorse;
• nessuna persona e nessun luogo siano trascurati.

La Commissione europea ha adottato una serie di proposte per trasformare le politiche dell’Unione europea (UE) in materia di clima, energia, trasporti e fiscalità in modo da ridurre le emissioni nette di gas a effetto serra di almeno il 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Sul fronte degli investimenti, un terzo dei 1.800 miliardi di euro di investimenti del piano per la ripresa Next Generation EU e il bilancio settennale dell’UE sono destinati a finanziare il Green Deal europeo.

La sola politica di coesione europea nel periodo che si sta chiudendo ha messo a disposizione più di 80 miliardi di euro per investimenti sull’efficienza energetica, le energie rinnovabili, le reti energetiche intelligenti, la promozione di cicli industriali e tecnologie pulite. E più di 115 miliardi di euro sono disponibili nel nuovo periodo di programmazione che sta partendo. Per l’Italia queste risorse si traducono rispettivamente in quasi 7 e 9 miliardi.

Eppure, è proprio su questi investimenti che molti Paesi hanno incontrato difficoltà. A fine del periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha registrato un definanziamento di questi investimenti pari a quasi 6 miliardi di euro. Per la sola Italia la riduzione supera il 15% delle risorse inizialmente dedicate.

Ci sono evidentemente molte ragioni che spiegano queste difficoltà, dalla crisi economica prima a quella sanitaria e quella energetica dopo. Esiste senza dubbio un problema sul lato della domanda. Ma queste difficoltà evidenziano anche, e spesso, una grande difficoltà dell’amministrazione pubblica a gestire interventi per loro natura più complessi di quelli che hanno caratterizzato diverse generazioni di politiche strutturali.

La questione della capacità dell’amministrazione pubblica italiana a gestire le risorse della politica di coesione europea non è nuova, e non è peraltro limitata alla sola Italia. Si riflette nella partenza dei programmi con anni di ritardo, e quindi di una compressione dei tempi disponibili per spendere, che conducono a corse frenetiche negli ultimi mesi per spendere, spesso a scapito di una buona spesa. La questione ritorna regolarmente nel quadro del semestre europeo, dove l’Italia è richiamata da almeno dieci anni a rafforzare l’amministrazione pubblica.

È all’origine dei Piani di riforma amministrativa (PRA) voluti fortemente dall’Europa all’inizio della programmazione 2014-2020, piani che continuano in una forma riveduta a governare l’azione di rafforzamento amministrativo nella nuova programmazione. Si legge nelle classifiche di spesa dei Paesi europei, dove l’Italia si ritrova sovente agli ultimi posti. Si riflette in un’amministrazione schiacciata sul rispetto formale delle regole e poco attenta ai risultati. Si riflette anche nella pratica dell’esternalizzazione alle assistenze tecniche che ha portato all’impoverimento dell’amministrazione, alla perdita di competenze, e alla creazione di strutture parallele. Si spiega in parte con il blocco del turnover che ha invecchiato l’amministrazione e impoverito gli organici. Si spiega infine con procedure e processi eccessivamente complessi rispetto a tanti altri Paesi europei. E la questione è diventata ancora più acuta con l’arrivo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Per mettere le cose in prospettiva: l’Italia ha mediamente rendicontato alla Commissione europea 2.2 miliardi di euro tra il 2016 e il 2022, con un picco di 6 miliardi nel 2022. Tra la coda della programmazione 2014-2020, le risorse aggiuntive di React-EU, le ingenti risorse del PNRR, la partenza della nuova programmazione 2021-2027, l’amministrazione pubblica italiana nel suo complesso dovrà moltiplicare per cinque la sua capacità di spesa media per i prossimi anni. Una sfida gigantesca.

La Commissione ha messo la questione della capacità amministrativa al centro dei negoziati per il nuovo ciclo di programmazione fin dal 2019 dando spunti molto concreti all’Italia per disegnare una risposta credibile e puntuale per il rafforzamento dell’amministrazione pubblica e della gestione delle risorse europee: sul fronte dei processi, e sul fronte della quantità e qualità delle persone che vi lavorano.

Primo, l’esperienza dei PRA ha avuto luci e ombre, ma è chiaro che quello è il modello da seguire. I nuovi Piani di rigenerazione amministrativa (PRigA) analizzano le difficoltà incontrate, identificano le misure da prendere, definiscono obiettivi precisi e misurabili, e un cronoprogramma chiaro. Come spesso capita, il loro successo dipenderà molto dalla ‘ownership’ del livello politico, dal presidio e supporto centrale che sarà o meno disponibile, e da un monitoraggio serrato che permetta di correggere il tiro in corso d’opera, se necessario.

Secondo, la Commissione ha proposto all’Italia di sviluppare un grande programma di rafforzamento amministrativo in rottura con il Programma nazionale Governance del periodo 2014-2020. Il nuovo Programma Nazionale Capacità per la Coesione mette a disposizione 1.2 miliardi di euro per azioni di assistenza tecnica, incluso – e questa è la novità – un grande intervento di assunzioni nelle amministrazioni pubbliche, e in particolare in quelle comunali delle Regioni del Mezzogiorno.

La discussione si è rivelata più complicata del previsto, soprattutto alla luce della nuova modalità di rendicontazione della spesa non basata sui costi reali, ma sulla realizzazione di obiettivi precisi. Ma il lavoro continua per assicurare che il Programma produca il cambiamento necessario, assicurando che i profili dei nuovi assunti corrispondano alle missioni strategiche legate ai grandi ambiti di intervento della politica, e in particolare a quelli dove si è registrata difficoltà di programmazione e attuazione: energia, ambiente, clima, rifiuti. E quindi ad esempio giuristi e economisti ambientali, project manager, ingegneri, specialisti in contabilità verde, statistici. Poi, l’assicurazione – confermata dal recente Decreto “Sud” – che una volta venuta meno la copertura dei fondi europei, i nuovi assunti siano integrati nelle piante organiche delle amministrazioni di riferimento.

É necessario, infine, un fortissimo lavoro di coordinamento e messa in coerenza dell’insieme delle azioni: quelle che saranno organizzate nel Programma Nazionale Capacità per la Coesione; quelle previste nei diversi Programmi regionali e nazionali a titolo dell’assistenza tecnica, e dei nuovi dispositivi previsti dai nuovi regolamenti; e quelle previste nel PNRR.

La Commissione considera questo Programma centrale nel disegno complessivo della nuova programmazione. Il suo successo determinerà in larga parte la capacità del Paese di migliorare la qualità della spesa, la capacità strategica e attuativa delle amministrazioni territoriali, e l’attuazione di investimenti fondamentali per la sua ripresa.