Amministrazione condivisa, l’alleanza vincente fra cittadini e istituzioni

Un convegno a FORUM PA l’11 maggio prossimo sarà dedicato ad approfondire i vari modi con cui le amministrazioni possono "favorire" le autonome iniziative dei cittadini per la cura dei beni comuni. E subito dopo il convegno verrà attribuito un premio ai migliori casi di applicazione del principio di sussidiarietà.

Il modello dell’amministrazione condivisa può realizzarsi per iniziativa dell’amministrazione oppure per iniziativa dei cittadini. Nella prima ipotesi è l’amministrazione che sollecita i cittadini ad affrontare insieme un problema di interesse generale cui l’amministrazione da sola non può dare soluzione oppure cui può dare una soluzione migliore alleandosi con i cittadini. Un esempio è la raccolta differenziata dei rifiuti urbani.
Nella seconda ipotesi sono invece i cittadini che autonomamente si propongono all’amministrazione come alleati per perseguire insieme l’interesse generale sulla base dell’art. 118, ultimo comma della Costituzione.
In questa seconda accezione dell’amministrazione condivisa, che si può realizzare grazie al principio di sussidiarietà, cittadini attivi ed amministrazioni stabiliscono rapporti fondati sulla collaborazione e l’integrazione, nonché su quel principio di autonomia “relazionale” grazie al quale tutti i soggetti che partecipano alla rete creata dalla sussidiarietà sono da considerare come portatori di risorse, ognuno secondo le proprie capacità e possibilità.

Grazie al principio di sussidiarietà entrano dunque in relazione realtà articolate, estremamente ricche e varie quanto a competenze, esperienze, punti di vista, etc. e ciascuna di queste realtà, sia sul versante delle amministrazioni sia su quello delle formazioni sociali, può interagire grazie al principio di autonomia relazionale con ciascuno degli elementi che compongono l’altra realtà in modi del tutto imprevedibili, con risultati finali impossibili da determinare a priori.
La sussidiarietà è un principio destinato a realizzarsi soprattutto a livello locale, dunque in ciascuno degli oltre ottomila comuni italiani i cittadini attivi, singoli e associati, possono assumere iniziative nell’interesse generale, ma nessuno è in grado di prevedere come ciascuna di queste diverse iniziative sarà "favorita" dalle rispettive amministrazioni comunali e come si articoleranno concretamente le varie esperienze di amministrazione condivisa che scaturiranno dalla collaborazione fra cittadini ed amministrazioni (nel solo ambito della vivibilità urbana si possono portare esempi diversi, vedi qui, qui e qui).

Spesso, in tutti i campi, l’innovazione non consiste tanto nella scoperta di qualcosa che nessuno aveva mai visto prima, quanto nella combinazione inedita di fattori noti. Nel caso della sussidiarietà orizzontale, essa rappresenta uno stimolo straordinario all’innovazione in campo amministrativo perché consente l’interazione di fattori noti, quali le pubbliche amministrazioni ed i cittadini, in modi imprevedibili e quindi con risultati innovativi a seconda delle infinite combinazioni possibili fra le risorse di cui dispongono le amministrazioni e quelle introdotte nel sistema amministrativo dai cittadini attivi. Oltretutto questi ultimi non sono, come le amministrazioni, vincolati nel fine e quindi possono mobilitarsi per perseguire l’interesse generale in modi e per obiettivi ogni volta potenzialmente diversi (un esempio è la complessa esperienza di Civitas Claterna).
Il risultato della interazione fra le risorse di cui sono portatrici le amministrazioni e quelle di cui sono portatori i cittadini attivi non è una semplice somma aritmetica. Semmai è più simile al risultato che si ottiene mescolando fra loro i colori base. La sussidiarietà opera nella società e nel sistema amministrativo come il pittore che sulla tavolozza mescola i colori fra di loro, con risultati ogni volta diversi. E dunque anche le tonalità, per così dire, della collaborazione fra pubblico e privato saranno ogni volta diverse a seconda delle situazioni locali, delle risorse disponibili, delle modalità di interazione, e così via.

Gli strumenti del "favoriscono"

Ma l’effetto innovativo dell’applicazione del principio di sussidiarietà riguarda tutti gli elementi che compongono un’amministrazione, dalle funzioni all’organizzazione, dalle procedure ai mezzi, dal personale alla gestione delle informazioni.
Le amministrazioni possono infatti "favorire" le autonome iniziative dei cittadini in vari modi. Possono limitarsi ad aspettare che i cittadini si attivino e chiedano sostegno, per intervenire poi anche solo con un semplice patrocinio, che però è importante perché serve a legittimare ulteriormente l’iniziativa (ne sono esempio questo caso genovese e il milanese progetto Cuccagna). Ma possono anche costruire le proprie politiche insieme con i cittadini attivi, intersecando partecipazione e sussidiarietà, facilitando così da parte dei cittadini l’assunzione di responsabilità nell’interesse generale (come avviene ad esempio a Cuneo).
Possono formare il proprio personale, a tutti i livelli, affinché sappia affiancare alle professionalità tradizionali le nuove competenze necessarie per amministrare insieme con (e non soltanto per conto dei) cittadini, individuando nell’ambito della propria struttura le articolazioni organizzative specificamente deputate a rapportarsi con i cittadini attivi. Ma possono anche approvare regolamenti per rendere più semplice e più incisiva l’applicazione del principio di sussidiarietà e per disciplinare i rapporti con i cittadini attivi (emblematica la politica per l’infanzia della regione Liguria).
Possono mettere a disposizione strumenti e mezzi per aiutare concretamente i cittadini a prendersi cura dei beni comuni, ma possono anche sostenere in generale l’attività di associazioni di cittadini mettendo a loro disposizione spazi, computers, etc., facilitando così la realizzazione di iniziative per l’attuazione della sussidiarietà (come accade nel caso dell’intervento trentino in materia ittica).
Possono svolgere attività di comunicazione rivolta ai cittadini ed ai dipendenti pubblici per promuovere l’attuazione della sussidiarietà, usando la comunicazione sia per colmare le carenze di informazione che impediscono ai cittadini di attivarsi, sia per creare reti di soggetti pubblici e privati, accomunati dall’interesse alla cura di determinati beni comuni, ma possono utilizzare il bilancio sociale anche come strumento per valutare e valorizzare le attività svolte sulla base del principio di sussidiarietà (emblematica questa iniziativa del comune di Piacenza).
In generale, possono avere un atteggiamento propositivo, non attendista nei confronti delle iniziative dei cittadini, stimolando l’emersione delle energie nascoste nelle rispettive comunità, svolgendo così un ruolo di "imprenditore" delle risorse dei cittadini.

Soggetti distinti, responsabilità distinte

Infine, è importante sottolineare che i rapporti che si instaurano in base al principio di sussidiarietà sono rapporti fra soggetti autonomi, distinti, ciascuno dei quali mantiene la propria identità, il proprio ruolo e si assume le proprie responsabilità. Mettendo insieme le risorse pubbliche e quelle dei cittadini attivi non nasce un nuovo soggetto in cui confluiscono i soggetti coinvolti nel rapporto di sussidiarietà, bensì nasce un nuovo modo di amministrare; non si ha una nuova struttura, ma una funzione di interesse generale svolta in modo nuovo, utilizzando il modello dell’amministrazione condivisa anziché quello tradizionale.
I soggetti che interagiscono sulla base del principio di sussidiarietà rimangono distinti ed autonomi, ma il risultato del loro interagire è un diverso modo di perseguire l’interesse generale, cioè un diverso modo di amministrare.

*Gregorio Arena è Ordinario di Diritto Amministrativo Università degli Studi di Trento, – Presidente del Laboratorio per la sussidiarietà-Labsus